Какое государство мы строим: слово о Конституции

5 мая 2008 года исполняется 16 лет со дня принятия Конституции Кыргызской Республики. Срок, по историческим меркам, в общем-то, небольшой. Между тем, именно эта Конституция заложила основы нашей государственности и продолжает определять конфигурацию дальнейшего государственного строительства.

Автор настоящей статьи в апреле-октябре 1991 года принимал активное участие в подготовке Концепции новой Конституции, а затем в мае-июле 1992 года — в разработке первоначального проекта Конституции независимого Кыргызстана. Как специалист по конституционному праву, не понаслышке знающий все перипетии, «кухню» прошедших конституционных реформ, считаю своим долгом затронуть вопрос о месте и роли первой Конституции в развитии кыргызской государственности.

КАК ЭТО БЫЛО

В связи с принятием 15 декабря 1990 года «легендарным» Верховным Советом Киргизской ССР Декларации о государственном суверенитете на повестку дня встал вопрос о необходимости подготовки проекта новой Конституции страны.

К весне 1991 года стало очевидным, что частично подправленная в конце 80-х — начале 90-х годов Конституция республики образца 1978 года — «дочерний» отпрыск Конституции СССР 1977 года, не отвечает потребностям взятого Кыргызстаном курса на социально-экономические реформы и демократизацию общественной и государственной жизни. Справедливости ради необходимо отметить, что в создании конституционных основ независимого кыргызского государства важная роль принадлежит экс-президенту Аскару АКАЕВУ. Именно по его инициативе уже в апреле 1991 года начался процесс разработки проекта новой Конституции республики. При этом нельзя забывать о том, что тогда еще существовали и КПСС, и СССР, стали активизироваться реакционные силы в рядах партии и союзных силовых структурах. И чтобы инициировать такого рода вещи, требовалось определенное мужество.

По поручению главы государства министерство юстиции Кыргызстана, которое в то время возглавлял ныне покойный Усуп МУКАМБАЕВ, в мае 1991 года приступило к подготовке концепции новой Конституции — была образована негласная рабочая группа из ведущих сотрудников министерства — Суеркула КОСАКОВА, Качыке ЭСЕНКАНОВА (в скором времени он был избран судьей и выбыл из группы), Мурата УКУШОВА (автор настоящей статьи) и Мукара ЧОЛПОНБАЕВА. Координацию работы осуществлял советник Президента по правовым вопросам профессор Леонид ЛЕВИТИН.

Для придания легитимности процессу подготовки проекта концепции новой Конституции в июне 1991 года постановлением Президиума Верховного Совета Киргизской ССР была образована рабочая группа, в которую были включены представители Минюста, ученые-правоведы с юридического факультета КГУ и Академии наук, других госорганов. Фактически вся подготовительная работа велась вышеназванной негласной группой Минюста. В начале ноября 1991 года подготовленная этой группой концепция новой Конституции от имени официальной рабочей группы была передана на рассмотрение Верховного Совета республики.

Концепция Конституции была рассмотрена Верховным Советом и постановлением от 6 марта 1992 года вынесена на всенародное обсуждение.

Следует отметить, что концепция новой Конституции встретила у депутатов неоднозначную реакцию, поскольку ее отправной точкой служили положения Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 года — разделение властей, политический плюрализм, признание права граждан на частную собственность и т. д. В концепции предусматривалось закрепить систему «сдержек и противовесов» против безраздельной власти Верховного Совета, децентрализацию системы Советов народных депутатов, усиление институтов Президента и Правительства, избавление их от мелочной опеки представительного органа власти. Эти положения не могли не понравиться Верховному Совету, который, в связи с упразднением руководящей роли КПСС, фактически превратился в высший орган госвласти в республике.

В этой непростой ситуации по поручению главы государства в мае 1992 года была образована рабочая группа из числа сотрудников аппарата Президента и Минюста в составе Леонида ЛЕВИТИНА (руководитель группы), Данияра НАРЫМБАЕВА, Суеркула КОСАКОВА, Мурата УКУШОВА и Мукара ЧОЛПОНБАЕВА. Эта группа в сжатые сроки, на основе концепции новой Конституции и с учетом поступивших в ходе ее обсуждения предложений, подготовила проект новой Конституции. Была проведена международная экспертиза проекта Конституции, для чего были приглашены известные российские ученые-правоведы во главе с бывшим председателем Комитета конституционного надзора СССР С. С. Алексеевым, а также эксперты Европейского экономического сообщества. При этом следует отметить, что отзывы на проект были положительные.

После экспертизы проект новой Конституции был представлен на рассмотрение конституционной комиссии, и после доработки с учетом предложений членов комиссии, вынесен на рассмотрение Верховного Совета республики. Обсуждение проекта Конституции в Верховном Совете проходило нелегко, поскольку, как отмечалось выше, проект Конституции предусматривал коренные изменения всей системы госвласти в республике, а также реформирование основы экономической системы — отношений собственности.

Верховный Совет, позднее названный «легендарным», был сформирован еще на закате КПСС и Советской власти в начале 1990 года и состоял на 99 процентов из представителей партийной, советской и хозяйственной номенклатуры — секретарей парторганизаций, председателей местных советов и их исполкомов, председателей колхозов, директоров совхозов и заводов. И, конечно же, дискуссия развернулась соответствующая — с позиций устаревших идеологических догм и стереотипов. После нескольких обсуждений в парламенте и соответствующих доработок в конституционной комиссии постановлением Верховного Совета от 12 декабря 1992 года проект новой Конституции был вынесен на всенародное обсуждение.

С учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе трехмесячного всенародного обсуждения, Конституционная комиссия доработала проект Конституции и внесла на рассмотрение XII сессии Верховного Совета республики, которая проходила в два этапа: 12–19 апреля и 3–5 мая 1993 года. Постатейное обсуждение и принятие Конституции Жогорку Кенешем проходило тяжело, исполнительная и законодательная ветви власти «тянули одеяло» каждый на себя, в некоторые моменты казалось, что ситуация приобретает драматический оттенок и молодое государство вообще может остаться без Конституции. При рассмотрении проекта критика разворачивалась с разных сторон. В глазах большинства депутатов он был «буржуазным», других — «социалистическим». Обвинения в том, что Президент наделяется властью неограниченного монарха, перемежались утверждениями, что должности главы государства хотят придать «статус английской королевы».

Но трезвый подход, политическое искусство ведущих участников конституционного процесса Аскара АКАЕВА, Медеткана ШЕРИМКУЛОВА, Чолпон БАЕКОВОЙ, Леонида ЛЕВИТИНА, Жумагула СААДАНБЕКОВА, Феликса КУЛОВА и других взяли верх над эмоциями консервативного большинства депутатов парламента — 5 мая 1993 года новая Конституция Кыргызской Республики была принята.

Роль и значение Конституции 1993 года заключается в том, что она создала легитимную основу кыргызской государственности, основанную на общечеловеческих демократических ценностях, стала фактором стабилизации, обеспечив общество и государственную власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, противоречий между ветвями власти. Здесь следует вспомнить о том, что в тот период на постсоветском пространстве происходили нешуточные конфликты — гражданская война в Таджикистане, Молдавии, военные перевороты в Азербайджане, Грузии, противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти в России, закончившееся в начале октября 1993 года штурмом здания Парламента.

В целом, в Конституции в редакции 1993 года нашли отражение основные тенденции современного конституционализма: принцип разделения властей, частная собственность и ее неприкосновенность (при этом депутаты отклонили предложение о введении частной собственности на землю), принципы открытого общества и неприкосновенности личности, равенства всех перед законом, конституционный контроль, местное самоуправление. В то же время в новой Конституции были сделаны уступки сторонникам государственного управления экономикой, советской организации государственной власти.

Конституционные нормы, регулирующие конструкцию властей, явились итогом компромисса, достигнутого с большей частью депутатского корпуса, настроенного на реализации ленинского принципа «всевластия советов народных депутатов». Выражением этого компромисса стали нормы Конституции, разграничивающие полномочия Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, причем со значительным перекосом в пользу последнего. Это привело к нарушению баланса полномочий между ветвями госвласти, что и стало перманентным источником «подковерной борьбы» между Президентом и Правительством, с одной стороны, и Жогорку Кенешем — с другой. К лету 1994 года «тихое» противостояние привело к открытому конфликту.

Опыт постсоветских республик начала 90-х годов показал, что модель сильных представительных органов (парламентов) при ослаблении полномочий главы государства и исполнительной власти не решает вопроса о дееспособности и ответственности власти в переходный период, когда существует объективная необходимость в наличии сильной и ответственной власти, проводящего объективно назревшие социально-экономические реформы. Парламент, состоящий из депутатов, избранных от территориальных округов и зависимых от настроения и воли своих избирателей, не мог быть проводником жестких и непопулярных реформ, хотя и обладал большими полномочиями, вплоть до определения основных направлений внутренней и внешней политики.

Поэтому первоначальная редакция Конституции 1993 года объективно была обречена на пересмотр, что и было осуществлено 10 февраля 1996 года на всенародном референдуме.

За прошедшие годы наша Конституция прошла тернистый путь. Конституционное строительство в стране было во многом противоречивым, иногда даже с оттенками драматизма. За этот небольшой промежуток времени Конституция претерпела существенные изменения: в феврале 1996 года, в октябре 1998 года, в феврале 2003 года и октябре 2008 года были проведены референдумы (всенародные голосования), по итогам которых в нее вносились изменения и дополнения; в ноябре и декабре 2006 года Жогорку Кенеш умудрился практически без обсуждения и в нарушение законных процедур, принять законы о новых редакциях Конституции, которые впоследствии были признаны неконституционными.

ВОЗМОЖНА ЛИ ИДЕАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ?

Время от времени и в обществе разворачивается дискуссия о месте и роли Конституции, в ее адрес раздается много критики. Стараниями разоблачителей Конституции и конституционного строя в массовом сознании постепенно культивируется неуважение к Основному закону и в целом к праву. Граждане приучаются разрешать конфликтные ситуации неправовыми методами. Но разве возможно построить демократическое правовое государство, поднять правовую культуру общества, добиться качественных изменений в экономической и социальной сфере, пренебрегая Конституцией и законами?

Ну что тут сказать? Идеальных политико-правовых конструкций не бывает — это аксиома. Великие философы древности Платон, Сократ, Аристотель и другие пытались разработать принципы создания идеальных государств в форме аристократической, олигархической и демократической республик; в средние века Томас МОР написал свою «Утопию», Томмазо КАМПАНЕЛЛА — «Город Солнца»; во второй половине XIX — в начале XX века Карл МАРКС, Фридрих ЭНГЕЛЬС и Владимир ЛЕНИН разработали не менее утопическую теорию бесклассового коммунистического общества, в котором не будет государства как такового. Было много попыток осуществить на практике эти идеи, но, как правило, все эти «благие намерения вели в ад». Концентрированное выражение философия идеального государства получила в советских Конституциях 1936 и 1977 гг. Но ни одна из этих утопических политико-правовых теорий и конструкций не выдержала проверку временем.

Поэтому, выступая с критикой отдельных недостатков и дефектов действующей редакции Конституции Кыргызской Республики, нельзя применять одни лишь методы огульного отрицания. На самом деле, в действующей Конституции несомненных достоинств всё-таки больше, чем недостатков. Здесь нужно отдать должное главе государства Курманбеку БАКИЕВУ, который в октябре 2007 года пошел на беспрецедентные изменения в организации госвласти: новый порядок формирования Жогорку Кенеша по партийным спискам и, соответственно, формирование Правительства партийным большинством в парламенте. Существенное перераспределение полномочий в пользу Жогорку Кенеша и Правительства фактически установили в стране парламентскую форму правления! К сожалению, наша беда в том, что ну, не умеем мы читать Конституцию! Мы до настоящего времени так и не научились уважать Основной закон, не научились жить по нему, использовать весь правовой потенциал, который заложен в нем!

При этом необходимо иметь в виду, что на нынешнем этапе экономического развития страны весь объем прав и свобод, провозглашенных Конституцией, не может быть однозначно гарантирован. Прежде всего, это относится к социально-экономическим правам. Эти права обозначены в качестве стандарта, к которому должны стремиться наше общество и государство.

Следует отметить, что основы такого подхода были заложены ООН при принятии Международных пактов о правах человека: если положения Пакта о гражданских и политических правах подлежат безоговорочному применению, то Пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенное полное осуществление признаваемых в Пакте прав». То есть реализацию социально-экономических прав граждан международное сообщество ставит в зависимость от экономических возможностей того или иного государства.

Но «списывать» недостатки в сфере соблюдения конституционных прав человека только лишь на экономику было бы неверно. Свою негативную роль играют и другие факторы — несовершенство законодательства, правовой нигилизм общества, недостатки в работе правоохранительных органов, судов, органов исполнительной власти и местного самоуправления, незадействованность принципа строгой и неотвратимой ответственности за нарушение прав и свобод граждан и т. д.

На преодоление этих негативных факторов и должны быть направлены усилия, как государственных структур, так и неправительственных организаций, всего общества. И здесь крайне важно не обмануть надежды людей, не создать избыточных ожиданий, поскольку никакая Конституция сама по себе не может предоставить обществу и людям благоденствие и материальные блага.

Мурат УКУШОВ, заслуженный юрист КР

30 апреля 2009 г.