Тернистый путь парламентаризма в Кыргызстане: двухпалатный Жогорку Кенеш (март 1995 г. — март 2005 г.)

Продолжение.
Начало в №22 (438) от 18 июня 2009г.

ПАРЛАМЕНТСКИЙ КРИЗИС1994 ГОДА

В этом году исполняется 15 лет двум событиям, сыгравшим важную роль в развитии парламентаризма в Кыргызстане. Летом 1994 года разразился парламентский кризис, завершившийся в начале сентября так называемым «самороспуском» легендарного парламента. Прямым следствием кризиса стало проведение в октябре 1994 года референдума (всенародного голосования) по учреждению двухпалатного Жогорку Кенеша, просуществовавшего два созыва — с марта 1995 года по март 2005 года.

Как мы уже отмечали в статье, посвященной очередной годовщине принятия Конституции («ОР», №16 (432) от 30 апреля 2009г.), Жогорку Кенешу в процессе принятия новой Конституции удалось «отвоевать» обширные полномочия в сфере принятия кадровых решений, а также осуществить контроль за исполнением законов, что означало всеобъемлющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Именно парламент определял основные направления внутренней и внешней политики, были созданы предпосылки для внедрения централизованной системы представительных органов местного самоуправления во главе с Жогорку Кенешем. Неудивительно, что легендарный парламент с энтузиазмом взялся за осуществление своих конституционных (в первую очередь) кадровых и контрольных полномочий. Противостояние между Президентом и Правительством, с одной стороны и Жогорку Кенешем – с другой, получило новое качество и, в начале 1994 года вступило в решающую фазу.

Как правило, высокое напряжение политических баталий приходилось на очередные сессии Жогорку Кенеша. Об этом в первую очередь можно судить, изучая повестки дня сессий. На заседаниях сессий (в особенности) в конце 1993 – весной 1994 года, систематически завязывались политические интриги, выявлялись противоборствующие группировки, оглашались скандальные заявления и документы, создавались депутатские комиссии по их расследованию. В качестве примера можно привести оружейный скандал, связанный с поставками вооружения в Таджикистан, где шла гражданская война или так называемый «золотой» скандал, связанный с деятельностью в нашей стране швейцарско-канадской компании «Сиабеко» во главе с небезызвестным Борисом Бирнштейном.

При этом необходимо отметить, что в период 1992 -1995 годов борьба за власть между исполнительной и законодательной ветвями власти шла по всему периметру СНГ. Тон в этой борьбе задавала Россия. Там борьба за власть между президентом Борисом Ельци-ным и Верховным Советом во главе с Русланом Хасбулатовым и переметнувшимся на сторону парламента вице-президентом Александром Руцким, развернулась особенно жестко и завершилась стрельбой из танковых орудий (в начале октября 1993 года) по зданию российского Верховного Совета и его силовым разгоном. Основная причина этих противостояний между властями кроется в сфере экономики. В начале 90-х годов ХХ века в государствах СНГ приступили к реализации экономических реформ по рекомендациям Ме-ждународного валютного фонда и Всемирного банка. Первым делом начали с разгосударствления и приватизации государственной и колхозно-кооперативной собственности. То есть, обладание властными полномочиями и, в первую очередь, осуществление контроля за приватизационными процессами, стало означать возможность обладания немалыми материальными ресурсами. Согласно теории Маркса начиналась эра накопления первоначального капитала…

Надо полагать, что победа президентских сил в России придала уверенности и нашим властям. К лету 1994 года произошла консолидация президентского аппарата и органов исполнительной власти, в том числе части депутатского корпуса, связанного с исполнительной властью. Между прочим, Указом Президента от 23 июня 1994 года в целях совершенствования организационного обеспечения, эффективной реализации предусмотренных Конституцией полномочий Президента и для укомплектования рабочего аппарата главы государства специалистами высокой квалификации вместо Аппарата Президента была образована Администрация Президента. Дальнейшие события показали, что эта мера была своевременной и эффективной.

В начале июля 1994 года XV-я сессия Чуйского областного Кенеша по инициативе главы областной гос. администрации Феликса Кулова выступила с предложением об учреждении двухпалатного парламента и внесении соответствующих изменений в недавно принятую Конституцию. В свою очередь, в сентябре Жогорку Кенеш готовился огласить материалы депутатских комиссий по «золотому делу» и по проверке участия депутатов Жогорку Кенеша, членов Правительства и глав местных гос. администраций в приватизации гос. собственности.

Очередная сессия Жогорку Кенеша, запланированная на 13 сентября 1994 года не состоялась из-за отсутствия кворума: в начале августа 160 депутатов подписались под обращением к главе государства, в котором обвинили парламент в политических интригах, торможении реформ и отказались участвовать в ее работе. В заявлении говорилось: «Инициаторы политических конфликтов, во главе которых отчетливо проявляются знакомые нам фигуры из Жогорку Кенеша, преследуют одну цель: воспользовавшись понятными экономическими трудностями и социальной напряженностью переходного периода, свалить всенародно избранного президента А. Акаева, являющегося, в отличие от Жогорку Кенеша, легитимным главой государства…».

Президиум Жогорку Кенеша не остался в долгу, обратившись с воззванием к гражданам «Народ должен знать правду», в котором категорически отверг указанные обвинения: «… тенденциозно подобранные обвинения в заявлении отнюдь не отражают той многогранной деятельности Жогорку Кенеша, главным принципом которой была и есть всесторонняя поддержка Президента Кыргызской Республики во всех его начинаниях, направленных на благо нашего Отечества. Это и есть истинная правда. Президиум также отвергает обвинения в том, что Жогорку Кенеш саботирует проведение экономических реформ и срыв мероприятий по защите малоимущих слоев населения. На сегодняшний день Жогорку Кенешем рассмотрены, обсуждены и приняты практически все внесенные Президентом, Правительством, депутатами законопроекты, направленные на продвижение экономических реформ …».

В поддержку Жогорку Кенеша выступили депутаты и участники XVII-й сессии Ошского областного Кенеша. Раскритиковавшие инициативу Чуйского областного Кенеша об уч-реждении двухпалатного парламента. В принятом ими обращении особо было отмечено следующее: «Реализация подобного предложения приведет к полному пересмотру Кон-ституции Кыргызской Республики. Во-первых, это противоречит составляющему самую сердцевину Конституции разделению власти на три ветви… и фактически упраздняет профессиональный парламент как таковой. Во-вторых, двухпалатный парламент, в который предлагается преобразовать Жогорку Кенеш, оправдывает себя только в государствах с федеративным устройством. В таком случае, необходимо внести в Конституцию изме-нение, провозглашающее Кыргызстан не как унитарное, а как федеративное государство. В нынешних условиях, когда у нас все еще сохраняются родовые, региональные противоречия, это может привести к совершенно непредсказуемым негативным последствиям. … С учетом всего вышеизложенного, в интересах сохранения общественного спокойствия в республике, Ошский областной Кенеш считает необходимым категорически отвергнуть любые предложения о внесении каких бы то ни было изменений в Конституцию» (подчеркнуто автором.).

На стороне Жогорку Кенеша выступил также Президиум Совета Федерации профсоюзов КР, который задался вопросом: почему парламент республики кому-то стал неугоден, во имя чего поднимается шум, разжигаются страсти? Президиум Совета Федерации профсоюзов считал, что вопросы о роспуске парламента и проведении референдума должны решаться в соответствии с Конституцией и законами. Вот какие страсти кипели 15 лет тому назад!

Власти, к сожалению, не прислушались к обоснованным доводам Ошского областного Кенеша и профсоюзов. В связи с тем, что парламент оказался неработоспособным, был издан Указ Президента республики, которым на 22 октября 1994 года был назначен референдум (всенародное голосование). По его результатам был учрежден двухпалатный Жогорку Кенеш, состоящий из постоянно действующего Законодательного собрания (35 депутатов) — предусматривалось, что депутаты будут освобожденными и станут работать на профессиональной основе, и Собрания народных представителей (70 депутатов) — работающего сессионно и представляющего территориальные интересы. Депутаты этой палаты могли совмещать депутатские обязанности с иной работой, кроме должностей государственной службы.

Таким образом, на конституционном уровне фактически были закреплены истоки регионализма и кланово-трайбалистских отношений в обществе, последствия которой будут, наверное, сказываться еще не одно десятилетие. При этом необходимо отметить, что «легендарный парламент» был последним парламентом, в который в одномандатных территориальных избирательных округах избирались граждане независимо от места рождения и проживания ( многие уроженцы северного региона были избраны на юге и наоборот).

ДВУХПАЛАТНЫЙ ЖОГОРКУ КЕНЕШ

Выборы депутатов двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва состоялись 5 февраля 1995 года, хотя соответствующие изменения в действующую Конституцию еще не были внесены. С этих выборов берут свое начало негативные тенденции, быстро укоренившиеся затем в нашем обществе: практика проведения в парламент «пропозиционных» депутатов, что напрямую связано с оказанием всемерного противодействия избранию «оппозиционных» кандидатов, а также массовый подкуп голосов граждан со стороны кандидатов в депутаты.

Расчеты Белого Дома на так называемый «ручной парламент» не совсем оправдались. В постоянно действующее Законодательное собрание, например, сумели пробиться немало независимых депутатов — Данияр Усенов (нынешний руководитель Администрации Президента); Адахан Мадумаров (занимающий сегодня должность секретаря Совбеза); Кубатбек Байболов (сегодня — «пенсионер» от политики); ныне покойные Сатыбалды Жеенбеков и Дооронбек Садырбаев; Турсунбай Бакир уулу (экс-Омбудсмен, ныне посол КР в Малайзии); Ишенбай Кадырбеков; Омурбек Суваналиев (в начале 90-х получивший в народе известность как «комиссар Каттани», ныне — губернатор Нарынской области), Омурбек Текебаев (экс-депутат «легендарного парламента»); Алевтина Проненко. В Собрание народных представителей были избраны неформальные лидеры южного региона Абсамат Масалиев, Мамат Айбалаев, Усен Сыдыков, председатель «золотой комиссии легендарного парламента» Турдакун Усубалиев.

Уже 28 марта 1995 года в первый день работы сессии Законодательного собрания палата показала свой «непростой характер» — при выборах Торага ставленник Белого Дома Мукар Чолпонбаев лишь с небольшим отрывом выиграл у Омурбека Текебаева, а заместителями Торага были избраны «неудобные« Данияр Усенов и Алевтина Проненко. Через два месяца работы Законодательное собрание вновь показало, что по принципиальным вопросам у палаты имеется «своя точка зрения», приняв 26 мая 1995 года постановление «О комиссии по борьбе с организованной преступностью и коррупцией Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В состав комиссии вошли депутаты Суваналиев О.И. (председатель), Жеенбеков С.А.(заместитель председателя), Байболов К.К., Бакир уулу Турсунбай, Гогаев Б.Х., Жалилов И. и Шайлиева Т.А. Примечательно, что данное постановление подписал не Торага М.Чолпонбаев, а его заместитель Д.Усенов. Также следует отметить, что впоследствии в Жогорку Кенеше такого рода комиссии больше не создавались.

Более всего «строптивый характер» двухпалатного парламента проявился в сентябре 1995 года, когда на повестку дня обеих палат Жогорку Кенеша был включен вопрос об обра-щениях инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Пре-зидента Кыргызской Республики А. Акаева до октября 2001 года. Рассмотрев данный во-прос, Законодательное собрание Жогорку Кенеша в своем постановлении от 20 сентября 1995 года отметило, что «Конституцией Кыргызской Республики, гарантом которой является глава государства однозначно, конкретно и четко определен механизм избрания Президента на 5-летний срок и предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики является противозаконным». В этой связи Законодательное собрание Жогорку Кенеша постановило отклонить предложения инициативных групп по проведению референдума о продлении полномочий Президента Кыргызской Республики до октября 2001 года как противоречащие Конституции и законодательству.

Сессия Собрания народных представителей Жогорку Кенеша, в повестке дня которого значилось рассмотрение вышеуказанного вопроса, была назначена 26 сентября 1995 года. Однако в связи с известным решением Законодательного собрания политическая ситуация резко изменилась. Поняв, что затея с референдумом провалилась, Администрация Президента А. Акаева уже на следующий день 21 сентября 1995 года инициировала включение в повестку дня Законодательного собрания Жогорку Кенеша вопроса о проведении президентских выборов. Постановлением от 22 сентября 1995 года Законодательное собрание Жогорку Кенеша назначило дату проведения президентских выборов – на 24 декабря 1995года. При этом необходимо отметить, что поскольку общенародные выборы главы государства впервые были проведены 12 октября 1991 года, то соответственно, очередные выборы должны были бы состояться осенью 1996 года!

Последний всплеск политической активности двухпалатного парламента первого созыва был отмечен в ноябре 1995 года. 21 и 22 ноября 1995 года Законодательное собрание и Собрание народных представителей Жогорку Кенеша приняли постановление «О проведении референдума (всенародном голосовании) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» 24 декабря 1995 года. На этом совмещенном с президентскими выборами референдуме предусматривалось вынести следующие вопросы:

1) Согласны ли Вы с тем, чтобы объединить Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды в единый Верховный суд Кыргызской Республики с целью сокращения расходов на их содержание и обеспечение эффективной судебной защиты населения республики?

2) Согласны ли Вы, что воля народа, выраженная на референдуме, является высшим выражением власти народа и в каком-либо заключении или утверждении не нуждается?

По результатам референдума Законодательному собранию и Собранию народных представителей Жогорку Кенеша предстояло внести соответствующие изменения и дополнения в Конституцию.

Но Администрация Президента и Правительство не допустили проведения референдума, так как опасались, что референдум отвлечет граждан от президентских выборов, да и единая судебная власть при такой непредсказуемой законодательной ветви власти на тот момент была нецелесообразной. Древнеримский принцип «разделяй и властвуй» и тут восторжествовал. Решением Конституционного суда КР от 22 декабря 1995 года, рассмотревшего представление Чуйского областного Кенеша от 12 декабря 1995 года (опять на переднем крае политической борьбы оказался этот местный Кенеш!), постановление Жогорку Кенеша от 21-22 ноября 1995 года «О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти» было признано неконституционным.

Начиная с 1996 года и до конца срока своих полномочий двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва сосредоточился, в основном, на законотворческой деятельности. Следует отметить, что в этой сфере палаты Жогорку Кенеша добились впечатляющих успехов.

продолжение следует

Мурат УКУШОВ,
заслуженный юрист КР

9 июля 2009 г.