ТЕРНИСТЫЙ ПУТЬ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В КЫРГЫЗСТАНЕ: НЕСОСТОЯВШИЙСЯ ЖОГОРКУ КЕНЕШ

Продолжение. Начало в № 25 (441) от 9 июля 2009 г.

НЕЗАСЛУЖЕННО ЗАБЫТЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Итак, проведя первые 8 месяцев своей деятельности (в 1995 году) в основном в бесперспективных политических баталиях, двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва, начиная с 1996 года и до конца срока своих полномочий, сосредоточился на законо-творческой деятельности. Необходимо отметить, что в этой сфере двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва добился впечатляющих достижений.

Во второй половине девяностых годов в Кыргызстане приступили к проведению правовой реформы, которая имела целью качественное обновление действующего законодательства, правоохранительной и судебной системы, доставшихся нам в наследство от советского государства, повышение правовой культуры общества. В тот период действующее законодательство на две трети состояло из устаревшего союзного законодательства, которое не могло послужить основой для проведения реформ в политической, экономической и социальной сферах. Предстояло преодолеть тоталитарную и антирыночную направленность действующей в стране правовой системы. Начало осуществления правовой реформы фактически совпало с началом деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша.

За пять лет работы Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша первого созыва была проделана значительная и плодотворная работа. Достаточно сказать, что за период с 1995 по 2000 год Жогорку Кенешем было принято более 500 законов. Именно при нем была осуществлена основная фаза правовой реформы и приняты законы, направленные на дальнейшее утверждение рыночных экономических отношений, обеспечение прав и законных интересов субъектов экономических правоотношений, стимулирование инвесторов, в том числе иностранных инвесторов, поддержку товаропроизводителей, интеграции нашей страны в мировую экономику. В 1996-1999 годы парламент принял базовые рыночные законы — это первая и вторая часть Гражданского кодекса, Налоговый кодекс, законы «О государственном предприятии», «О хозяйственных товариществах и обществах», «О лицензировании», «Об иностранных инвестициях» и т.д. Составной частью правовой реформы стала реформа административного, уголовного законодательства, гражданского и уголовного судопроизводства, трудового законодательства. Были приняты:

Гражданский процессуальный кодекс (29 декабря 1999 года, введен в действие с 1 января 2000 года);
Уголовный кодекс (1 октября 1997 года, введен в действие с 1 января 1998 года);
Уголовно-процессуальный кодекс (24 мая 1999 года, введен в действие с 30 июня 1999 года);
Арбитражный процессуальный кодекс (16 апреля 1996 года, введен в действие с 1 июня 1996 года);
Трудовой кодекс (4 октября 1997 года, введен в действие с 1 января 1998 года);
Кодекс об административной ответственности (4 августа 1998 года, введен в действие с 1 октября 1998 года);
Уголовно — исполнительный кодекс (13 декабря 1999 года, введен в действие с 1 января 2000 года).

В основном работа по созданию собственно республиканского законодательства завершилась к 2000 году. В этом деле важнейшая роль двухпалатного Жогорку Кенеша, и в особенности, Законодательного собрания, первого созыва является неоспоримой.

В целом, двухпалатный Жогорку Кенеш сыграл значительную роль в развитии парламентаризма в стране с учетом, естественно, наших условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта. Заработали постоянные комитеты палат Жогорку Кенеша, которые в соответствии с Конституцией осуществляли подготовку и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению парламента, осуществляли контроль за проведением в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем. В парламентскую практику вошли так называемые «правительственный час», «парламентские слушания», «депутатский запрос», «работа с избирателями в округах» — важнейшие формы контроля Жогорку Кенеша над деятельностью правительства, местной госадминистрации и органов МСУ. Справедливости ради следует отметить, что при реализации контрольных полномочий палаты Жогорку Кенеша нередко допускали перегибы и перекосы, которые раздражали другие ветви власти.

В рамках двухпалатного Жогорку Кенеша второго созыва был реализован демократический эксперимент, когда на выборах в феврале 2000 года в Законодательное собрание 15 депутатов из 60 избирались по партийным спискам. Тогда в избирательные бюллетени были включены списки 9 политических партий и 2 избирательных блоков. Из них 5-процентный избирательный ценз преодолели 5 партий и 1 избирательный блок. Партия коммунистов Кыргызстана получила 5 депутатских мандатов, избирательный блок «Союз демократических сил» — 4 мандата, Демократическая партия женщин Кыргызстана — 2 мандата, Партия ветеранов войны в Афганистане — 2 мандата, социалистическая партия «Ата Мекен» — 1 мандат, партия «Моя страна» — 1 мандат. При этом, следует отметить, что «Белый дом» на тех выборах сделал основную ставку на созданный им избирательный блок «СДС». Несмотря на то, что оппозиционная Партия коммунистов Кыргызстана во главе с А.Масалиевым по количеству партийных мандатов заняла первое место, блок СДС и провластные партии («Моя страна», Демократическая партия женщин Кыргызстана, Партия ветеранов войны) в целом получили 9 депутатских мандатов. Однако, у «Белого дома» появился «синдром партии коммунистов». Поэтому неудивительно, что эксперимент с партийными списками не прижился, вернее «ушел» в историю вместе с двухпалатным Жогорку Кенешем. На следующих парламентских выборах 2005 года власть решила не рисковать и вернуться к выборам исключительно по одномандатным территориальным округам.

НЕСОСТОЯВШИЙСЯ ПАРЛАМЕНТ

Двухпалатный Жогорку Кенеш просуществовал всего два созыва, причем следует отметить, что оба созыва отработали пятилетние конституционные сроки.

Так почему же не состоялся двухпалатный парламент?

Во-первых, двухпалатный Жогорку Кенеш не прижился по той причине, что двухпалатный парламент, как правило, присущ федеративным государствам, в которых имеются национально-государственные образования. Кыргызстан же является унитарным государством с единой и неделимой территорией, поэтому двухпалатный парламент в том виде, в каком он был учрежден, оказался искусственным созданием.

Во-вторых, не оправдалась надежда на снижение расходов на содержание парламента — обе палаты с первых же дней деятельности, обзавелись своими аппаратами и финансово-хозяйственными службами. Затраты на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша возросли неимоверно по сравнению с однопалатным Жогорку Кенешем образца 1990-1994 годов. Например, в 1993 году аппарат Жогорку Кенеша составлял всего лишь 46 штатных единиц (при 350 депутатах); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тыс. сомов. В 1994 году аппарат Жогорку Кенеша составлял 53 человека (на 350 депутатов); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша составили 4 млн. 527,8 тыс. сомов. В конце марта 1995 года начал свою деятельность двухпалатный парламент. В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша вместе с гаражом уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат ЗС — 144, аппарат СНП — 87, гараж — 117); расходы на содержание составили 40 млн. 764,4 тыс. сомов. То есть расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные и т.д.).

Что касается двухпалатного парламента второго созыва (2000 год), то штатная численность аппаратов палат Жогорку Кенеша вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 году составило 783 единиц, на расходы (без учета расходов на содержание депутатов) было предусмотрено 131 млн. 652,2 тыс. сомов!

Даже более развитые в экономическом отношении государства не могут себе позволить затраты, сопоставимые с нашими затратами на содержание парламента. Например, обязательное обеспечение служебными автомашинами всех депутатов — нонсенс в мировой практике, как правило, служебные машины выделяются только спикеру парламента, его заместителю и редко — председателям постоянных комитетов. Если подсчитать, сколько раз был обновлен автопарк, обслуживавший двухпалатный Жогорку Кенеш, начиная с 1995 года, с учетом расходов на обслуживание, ремонт, внеплановые замены автомобилей, попавших в серьезные аварии, и т.д., то получаются просто астрономические суммы.

В апреле-июле 2001 года в СМИ были обнародованы вопиющие факты безудержной и бесконтрольной траты бюджетных средств со стороны палат Жогорку Кенеша, установленные Счетной палатой. Однако парламент тогда фактически проигнорировал за-ключение Счетной палаты и публикации в СМИ, не сделал должных выводов, дав ясно понять, что бросает вызов всему обществу. Такое поведение стало началом конца двухпалатного парламента.

В-третьих, фактически образовались два равноправных парламента, превратившиеся в постоянный источник перманентной напряженности во взаимоотношениях с президентом и правительством.

Уже к началу деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша второго созыва стало окончательно ясно, что парламент не оправдывает возлагавшиеся надежды и все больше превращается в фактор, тормозящий дальнейшее развитие политической системы.

Причина, на мой взгляд, заключалась в том, что оба созыва двухпалатного парламента (1995 и 2000 годов) не сумели перестроить свою работу в соответствии с закрепленной в Конституции доктриной разделения властей, а продолжали работать в духе ленинского принципа всевластия Советов, занимаясь большей частью не свойственными парламенту исполнительно-распорядительными функциями.

Нерешительность правительства, его подспудное желание подстраховаться при принятии непопулярных экономических решений и не брать на себя всю полноту политической ответственности по многим вопросам социально-экономической реформы, в первую очередь по вопросам приватизации и разгосударствления собственности, привело к тому, что постоянно действующее Законодательное собрание со временем превратилось в «параллельное правительство». Законодательное собрание Жогорку Кенеша первого и второго созывов, при принятии законов социально-экономического блока присвоило себе, с молчаливого согласия Правительства, множество несвойственных законодательному органу исполнительно-распорядительных полномочий. Большинство этих законов, как правило, принималось с формулировкой типа «…определяет Правительство КР, утверждает Законодательное Собрание Жогорку Кенеша». Кстати, следует отметить, что часть тех законов продолжают действовать и сегодня.

Кроме того, с течением времени в законотворческой деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша проявился целый ряд факторов, которые подрывали стабильность правовой системы и правопорядка в целом, вели к распространению ложных представлений и стереотипов в общественном сознании и поведении, нарушали законные интересы государства.

Прежде всего, игнорировалась научная, логически последовательная и системная технология подготовки законопроектов, основы которой были заложены в регламентах палат Жогорку Кенеша. Проекты законов готовились наспех, зачастую поправки вносились во время обсуждения законопроекта, без надлежащего согласования с отраслевыми министерствами и ведомствами, с правительством в целом; без экономических и финансовых расчетов, прогнозов последствия реализации законов. Принятие палатами Жогорку Кенеша популистских законов приводило к распылению и без того скудных бюджетных средств, что тяжелым бременем ложилось на госбюджет, налогоплательщиков, подрывало финансовую стабильность государства и, создавая у граждан иллюзорные ожидания, постепенно создавались условия для социального недовольства.

Нередко законодательный процесс доводился до абсурда, когда в течение одного заседания, принимались по два-три десятка законов без какого-либо обсуждения. О качестве принимаемых законов можно судить по количеству президентских «вето» на законы, принятые двухпалатным парламентом, например, в 1997 году их было 25, в 1998 году — 21, в 1999 году — 25 и т.д.

Все это нарушало и без того шаткий и условный баланс во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей властей, и спровоцировало к 2002 году противостояние и противопоставление формальных полномочий Жогорку Кенеша и правительст-ва, а также президента, осложнило их взаимодействие. Понятно, что наиболее логичным выходом из сложившейся ситуации стало принятое к концу 2002 года политическое решение о необходимости возврата к однопалатному Жогорку Кенешу.

Таковы основные причины того, что в Кыргызстане двухпалатный Жогорку Кенеш так и не состоялся. По итогам референдума, состоявшегося 2 февраля 2003 года, был решен вопрос возврата с 2005 года к однопалатному Жогорку Кенешу. Уход в конце марта 2005 года двухпалатного Жогорку Кенеша с политической сцены не вызвал никакого сожаления в обществе. С тех пор прошло почти пять лет. Кто сегодня помнит о двухпалатном парламенте 1995 и 2000 годов созывов? Весь опыт его деятельности, и негативный, и позитивный — хороший урок для отечественного парламентаризма.

(продолжение следует)

Заслуженный юрист КР
Мурат УКУШОВ

29 октября 2009 г.