Сергей МАСАУЛОВ: «Кыргызстану было принципиально важно обеспечить возможность возникновения развития институтов страны»

Реформа системы госуправления является ключевой темой для политической жизни страны. Кыргызстан вновь оказался на рубеже истории. Возможно, с этого значимого момента начнётся новая эпоха в история суверенного Кыргызстана. О модели и механизмах реформы, об институциях, о роли преобразования системы управления в жизни страны рассказал в интервью газете руководитель Института стратегического анализа при президенте КР Сергей МАСАУЛОВ.

— Сергей Иванович, расскажите, пожалуйста, о проводимой реформе системы госуправления. Кто разрабатывал модель проведения реформы? Сколько времени для этого потребовалось?

— Если вкратце, то суть реформы заключается в формировании модели управления, которая могла бы быть эффективной, соответствовать национально-культурным традициям страны. Главным критерием действенности этой модели будет результатив-ность. То есть, если поставлена какая-то задача, то она должна быть решена с наименьшими затратами, в обозначенные сроки и с достижением тех результатов, которые мыслились в самом начале действия как цели. Реформа является назревшей необходимостью для системы управления. Но для того, чтобы реализовать этот концепт в современной стране и при современной системе управления, необходимо учитывать разнообразные группы интересов, как в стране, так и вовне. Что значит учитывать группы интересов? Это, во-первых, как минимум идентифицировать их. Во-вторых, создать процедурные условия для проявления этих интересов, чтобы с ними можно было встретиться и согласовать представления о ходе движения в процессе реализации решения. И, в-третьих, пожалуй, самое важное – это необходимость в совместном контроле над вы-полнением решения. Все эти вещи легли в основание реформы. Поэтому разработаны такие структуры. Все структуры, разработанные в институте президента — новые формы действия правительства, министерств, базируются на предварительной подготовке решения, через разного рода совещания, но там, где это необходимо. Если такая необходимость отсутствует, то в этом случае — немедленное и действенное принятие решения в соответствии с имеющимися полномочиями. Только тогда в этом процессе вопрос высокого уровня согласования переходит в Президентское совещание, то есть специально созданный орган, куда входят руководители всех созданных структур и приглашены представители различных групп интересов страны. На этом уровне и принимается окончательное решение. Президент, таким образом, освобождается от необходимости в бесконечных встречах с бесконечными представителями групп интересов. В этом и суть реформы. Преобразование продолжится и дальше — это реформа всей системы управления страны, а не только уровня высшего звена. Реформа дойдёт до административно-территориального устройства страны, до местных органов власти.

— Проходила ли данная модель реформы социальную апробацию?

— Конечно, это апробированная модель на примере большинства успешных стран мира. Концептуальная суть модели состоит в том, что вместо технической помощи извне, поучений как надо жить, в успешных странах шла работа над созданием институций. То есть в обществе для трансформации необходимы институты, которые будут это делать. Суть любой реформы — это создание институтов. В эти институты могут прийти и молодые кадры, и нарождающаяся элита, технократические деятели, бизнес-элита. Институции являются диалоговыми площадками с теми или иными группами интересов. Они позволят согласовать интересы и продвинуться дальше в решениях. В тех странах, где складывались подобные институции, отмечалось резкое продвижение, так как менялся социальный облик страны, возникали процессы развития страны. Кыргызстану было принципиально важно обеспечить саму возможность возникновения развития институтов страны. Поэтому реформа строится на жёсткой оппозиции институтов развития и институтов функционирования. На этом начальном этапе реформы нужно было обеспечить возникновение институтов развития. И они созданы. Есть институты функционирования — там люди просто отвечают за реализацию политики. В институтах же развития вырабатывается политика. Кыргызстан должен сделать скачок в развитии.

— Применялась ли данная модель проведения реформы в других странах? Если да, то в каких, и к какими результатам привела реализация данной реформы?

— Данная модель ложилась в основание практически всех успешных государств. На постсоветском пространстве данная модель успешно была применена и эффективно работает в Литве. Частично она разрабатывалась, но была приостановлена в связи с политической борьбой в высших кругах на Украине. Если бы не патовая ситуация на Украине, где каждая ветвь власти может приостановить деятельность другой, то модель уже работала бы как реализационная. Но сами процедуры, институции разработаны, и если не обращать внимание на пропаганду, которая ведётся в некоторых СМИ, то в самом гражданском украинском обществе многое уже работает. Третьей страной на постсоветском пространстве, где реализуется данная модель, является Кыргызстан. Но я думаю, что мы будем первой страной, где подобная модель будет реализова-на. В этом плане — мы пионеры. И в отличие от других государств наш темп реформ невероятный.

— История нашей страны знает немало экспериментов проведения реформ, но положение после проведения подобных «акций» только ухудшалось. Какие качественные изменения, на ваш взгляд, произойдут в результате реализации данной реформы?

— Давайте рассмотрим этот вопрос концептуально. В чём заключается неудача реформы? Когда мы представляем что-то, то между представлением и тем, что необходимо достичь, лежит целый пласт работы под названием «как это сделать?». Поэтому все реформы, по большому счёту, лежат именно в этом пласте. Можно с лёгкостью представить, как плохо мы живём и какая сложилась ситуация, которая нас не устраивает. Это делают все в стране. Чуть сложнее представить: что нам нужно? как добиться этого будущего? как перейти в него? Это тоже делают многие. Но проблема всегда состояла в реформах этого перехода — в том, как это сделать? Например, расписывали концептуально, но никогда не расписывали конкретно, то есть на кого опереться, кто будет поддерживать, способы, средства, временной аспект, действенные инструменты, за счёт которых мы можем оказаться там, где наше целевое будущее. Вот этого не де-лалось. Вся неудача реформ всегда связана с неточной, неполной разработкой этого перехода под названием «как это сделать?». Поэтому все расписанные стратегии, не имеющие расписанной реализационной части, чаще всего бывают неудачными. Можно, конечно, надеяться то, что если мы введём институции демократии, то демократия сама по себе изменит общество, а люди потом почувствуют, поверят и начнут сразу жить по-новому. Но это всё иллюзии. С моей точки зрения, такого не бывает. Необходимо садиться за последовательную работу по выстраиванию структур перехода. В нашем же случае концепт перехода прописан подробно.

— Какие факторы учитывались при разработке системы преобразования госуправления?

— Учитывались три ключевые фактора. Первый из них — это традиционное кыргызское общество, то есть — как не разрушить кыргызское общество. Поэтому опора делалась на развитие, сохранение «кыргызскости». Второй фактор — как перейти от постсоветского состояния системы управления, не ломая управленческий меха-низм, тогда страна теряет управляемость. И третий фактор — какие из современных технологий управления наиболее действенны для Кыргызстана и каким способом ввести эту технологию управления в современное кыргызское общество. Это три основ-ных фактора.

— Известно, что любая новая концепция воспринимается «болезненно». Учитывали ли вы в ходе разработки реформы такие категории ментальности, как регионализм, трайбализм? Сможет ли реформа системы госуправления пройти все стадии реализации в таких условиях?

— Конечно, мы это учитывали. Но давайте определимся с понятиями. Про трай-бализм я бы, пожалуй, не стал говорить. С моей точки зрения, у нас нет трайбализма. Есть традиционные формы размышления о происходящем, традиционной самоидентификации. У нас есть та форма, которая существует во всех постсоветских государствах, когда человек, занявший тот или иной пост, пытается обеспечить свою деятельность, окружая себя людьми, которым он может доверять. Но это — такая командность. Такое явление присутствует везде.

— Какой период времени потребуется для того, чтобы почувствовать эффект от проведения такого крупномасштабного преобразования?

— Эффект от изменения на высшем уровне управления почувствуется уже в ближайшее время — до конца года. Я считаю, действенные преобразования на уровне правительства, министерств, лежат во временном интервале первого полугодия 2010 года. То есть, как только концепция сложилась и превратилась в конкретный план реализации преобразования, то она будет реализовываться. Сразу же почувствуется эффект. В данном случае реформы у нас отличаются достаточно большой скоростью.

— В чём конкретно будет выражаться материальный результат от проведения изменения системы госуправления?

— Про материальный результат президент говорил в своём выступлении, когда речь зашла о том, что только по Институту президента, по высшим структурам, сокращение всех аппаратных структур произойдёт на 40%, что даст экономию в полмиллиарда сомов. Но это простые подсчёты. На самом деле эффект от принятия оперативных, «точно в срок» решений, требуется подсчитывать дополнительно. В этом состоит весь смысл. Здесь проявятся подлинные результаты, а не просто в сэкономленных денежных средствах. Понятно, что все управленческие системы связаны с существованием аппаратных структур, и формируются всегда сложно, так как существуют правила перетока освободившихся кадров в какие-то новые структуры. Такое очень часто бывает в реформах. Но в данном случае подобное вряд ли возможно. Эффект будет рассчитываться от действенности и продуктивности самой управленческой машины, а там последние на порядок возрастут. И это, прежде всего, будет связано с программой реализации развития страны.

— В последнее время широкое распространение получило мнение о том, что институты Совбеза, Госсекретаря и Президентской администрации были упразднены вопреки конституционным нормам. Закладывалась ли в реформу, как одна из компонент, подобная ликвидация названных конституционных институтов?

— Тут и комментировать, пожалуй, нечего. Посмотрите: в Конституции, по 46-й статье, прежде всего, существуют полномочия президента. Эти полномочия президента должны быть обеспечены действенными управленческими структурами. Главное в Конституции – не просто записанное слово, а действенное слово, как это слово работает на страну. Если по 46-й статье записано, что президент руководит внешней поли-тикой, то ему нужно обеспечить действенным инструментом руководство нынешней политикой. Так, в этих условиях складывается такая позиция, как Министерство иностранных дел. У президента существует такая необходимость, как обеспечение развития страны, гарантии безопасности страны и т.д., и ему надо обеспечить эту функцию. По духу Конституции действенность обеспечивает президент как верховный гарант безопасности, внешней политики и пр. Сейчас именно в соответствии с духом Конституции эта действенность обеспечена. Никто ведь не разрушал Совет безопасности. Президентское совещание проводится в форматах Совета безопасности, то есть это тот же самый Совет безопасности. Другое дело, если речь идёт о Государственном секретаре. От того, что изменится пост Госсекретаря, вовсе не исчезнет идеологическая работа. Наоборот, она, может быть, приобретёт истинно идеологический характер, потому что этим будут заниматься продуктивно и предметно соответствующие структуры, отвечающие за это. Любой современной стране для укрепления суверенитета, безопасности необходима национальная идеология. Надо выработать структуры и способы подхода к возникновению национальной идеологии. Президент действует так, как и должен действовать в стране. У него есть действенный институт президента, который и выражает то самое, что записано в Конституции.

Беседовал Эрик ИСРАИЛОВ

3 ноября 2009г.