Слегка зачатый парламентаризм, или Cтарые песни о главном

Продолжение. Начало в
№ 37 (498) от 7. 10. 2010 г.

Осмыслить конституционную реформу и ожидаемые перемены

Итак, свершилось! Выборы в Жогорку Кенеш, которые в обществе ждали как «политический конец света», состоялись, но с сюрпризом в виде серьезной неудачи революционных партий, ставших инициаторами проведения радикального слома прежней системы правления. Тут поневоле вспомнишь об объективном характере известных изречений мыслителей прошлого относительно революций и романтиков-революционеров. Что касается условий и причин достижений одних партий и неудач других, то это поле для творческих изысканий политологов. Автора в данном контексте не может не волновать судьба реализации национального проекта № 1 под названием «парламентская республика», поскольку сразу после выборов заговорили о возможном возврате к президентской форме правления. Тем более что на Украине 1 октября Партия регионов президента В. Януковича с помощью Конституционного суда Украины добилась отмены конституционной реформы 2004 года, установившей в стране парламентскую форму правления. Как известно, «положительный» пример может быть заразительным. Но имеют ли моральное право партии, набравшие 8-9% голосов избирателей, инициировать очередную конституционную реформу — это еще вопрос.

Прошедшие выборы показали: требуется осмысление того, что происходит с нашей страной в последние 5 лет, как и того, в каком направлении она может и должна развиваться дальше. В предыдущих статьях автор поднимал вопрос о необходимости выработки теории и стратегии реализации июньской конституционной реформы, поскольку Кыргызстан пошел на большой риск, учредив парламентскую форму правления в обществе, в котором практически отсутствует полноценная и развитая партийная система, налицо низкая правовая и политическая культура. Готово ли кыргызское общество понимать прошедшую конституционную реформу и необходимость доведения ее до конца? На мой взгляд, одной из главных причин неудачи на парламентских выборах партий-инициаторов реформы было то, что их лидеры-реформаторы, задавая программу перемен, были склонны обращать внимание на проблемы, которые в данный момент являлись наиболее острыми и вопиющими, на их решение и направлялись все усилия. Но при этом не замечались либо игнорировались скрытые, латентные угрозы, которые в какой-то момент властно заявили о себе и разрушили запланированный сценарий. Ситуация усугублялась тем, что у реформаторов отсутствовало единое видение того, что они хотят получить в итоге затеянных перемен и не смогли доходчиво объяснить этого народу.

Термин «реформа» сегодня не относится к числу популярных. Иногда даже говорят, что в приличном обществе его употреблять не принято. Это и понятно: население Кыргызстана устало от беспрерывных и порой весьма радикальных и болезненных преобразований, которые идут уже около 20 лет, и уже выросло целое поколение. Между тем наше общество по-прежнему обречено на реформы, потому что находится в неком переходном состоянии от утраченной стабильности советского времени к еще не обретенной прочности и определенности нового общественного и государственного устройства. С началом деятельности вновь избранного Жогорку Кенеша страна вступит в дальнейшую полосу динамичных и глубоких преобразований, связанных с неизбежной реализацией конституционной реформы.

Для сведения: в нашем случае пример Украины в краткосрочной перспективе не может быть «заразительным», поскольку с юридической точки зрения контрреформа будет означать неминуемые новые выборы в Жогорку Кенеш, на что партии, с таким трудом прошедшие в парламент, вряд ли согласятся. Ну а главное — кровь погибших в апреле и общественное мнение просто не допустят возврата к старым порядкам.

Стало быть, если реформы (экономическая, политическая, социальной сферы, исполнительной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и судов) объективно неизбежны, и наше эмоциональное отношение к ним ничего не изменит, мы все равно вынуждены жить в «эпоху великих перемен» — такова судьба ныне живущих поколений. Другое дело, что процесс этот может протекать стихийно, методом проб и ошибок, а может идти осмысленно, в системно-логической последовательности, по четко выработанному плану, что, конечно, предпочтительнее.

Успех предстоящих преобразований зависит от целого ряда факторов, в том числе от их теоретической проработанности, продуманности. И в этом плане очень важна роль отечественных и зарубежных экспертов, аналитиков, всех, кто призван вырабатывать общую стратегию и конкретные пути изменения отдельных сфер жизни общества. Именно отсутствие такой теоретической проработанности может стать одной из главных причин неудачи полноценной реализации июньской конституционной реформы и возможного возврата через некоторое время к прежней модели правления.

Глава государства.
Арбитр или игрок?

Партии, прошедшие в парламент, разделяет в основном одно принципиальное положение: одни из них поддерживают президентскую форму правления, другие — за парламентскую республику. Должность (пост) главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах — это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство нуждается в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства — Президент. Глава государства призван укреплять государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

Новая Конституция, принятая референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года, значительно изменила правовой статус, функции и полномочия Президента по сравнению с Конституцией от 21 октября 2007 года. Так, у Президента исключены такие основные функции, как:
1. Высшее должностное лицо Кыргызской Республики (пункт 1 статьи 42 Конституции от 21 октября 2007 г.)
2. Гарант Конституции, свобод и прав человека и гражданина (пункт 2 статьи 42);
3. Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства;
4. Принятие мер по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики (пункт 3 статьи 42);
5. Обеспечение единства и преемственности государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, их ответственность перед народом (пункт 3 статьи 42).

Вместе с тем, функции, полномочия и роль главы государства при новой Конституции не следует недооценивать. Несмотря на то, что новая Конституция предусматривает парламентскую форму правления, Президент Кыргызстана всё же будет избираться гражданами путем всенародного голосования, что предполагает наличие у главы государства достаточно широкого круга полномочий, в отличие от главы государства, избираемого парламентом.

Кроме того, за главой государства остаются собственные функции, то есть высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее. Эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, глава государства имеет право подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в органах государственной власти, в регионах страны и т.д.

Новая Конституция
определила
Президенту следующие основные функции:

1. Является главой государства (часть 1 статьи 60);
2. Представляет и обеспечивает верховенство власти народа (пункт 1 статьи 3),
3. Олицетворяет единство народа и государственной власти (часть 2 статьи 60)
4. Является Главнокомандующим Вооруженными Силами Кыргызской Республики (часть 8 статьи 64);
5. Представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами (пункт 1 части 6 статьи 64).

Что означают эти
конституционные нормы?

Каждый из органов государственной власти (Жогорку Кенеш, правительство, суды) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод граждан. Однако каждый из них лишь частично обеспечивает действие тех или иных норм Конституции. Только перед Президентом Конституция ставит задачу охранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. Деятельность Президента должна быть направлена на создание необходимых условий для упрочения конституционного строя, принятию всех необходимых мер по обеспечению защиты конституционных прав граждан, незамедлительного устранения нарушений Конституции.

Следовательно, Президент не может оставаться безучастным, если хоть один государственный орган нарушает или не соблюдает Конституцию, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп общества, граждан. В этом случае Президент не только вправе, но и просто обязан принимать меры вплоть до самого широкого принуждения на законной основе.

Закрепленные в Конституции функции главы государства требуют от Президента осуществления мер для обеспечения выполнения Конституции, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не вторгаясь при этом в прерогативы Жогорку Кенеша или правительства.

Президент обязан занимать принципиальную позицию по отношению к действиям и решениям парламентского большинства в Жогорку Кенеше и сформированного им правительства, сохранять самостоятельность и независимость при исполнении функций главы государства и связанных с данным статусом своих полномочий.

В соответствии с новой Конституцией парламентское большинство в Жогорку Кенеше и правительство обладают значительными полномочиями, Президент же не сможет вмешиваться в их деятельность. Но в спорных ситуациях именно Президент должен выступать арбитром в урегулировании спорных вопросов (политических кризисов). Например, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 64 Конституции Президент вправе выступать на заседаниях Жогорку Кенеша. То есть в случае необходимости Президент вправе изложить свою точку зрения по какой-либо политической или социально-экономической проблеме и предложить Жогорку Кенешу и правительству вариант разрешения проблемы.

Коалиционное правительство. Роль Президента

Основное отличие президентского и парламентского правления не в том, какой из этих институтов главнее, а в том, кто обладает правом на формирование правительства.

В парламентской системе исполнительную власть формирует даже не столько парламент, сколько победившая на выборах политическая партия. В международной практике глава государства обязан вручить лидеру победившей партии мандат на формирование правительства (так называемое «однопартийное правительство), а задачей последнего является обеспечить большинство при утверждении его в парламенте. При двухпартийной системе оно формируется автоматически, поскольку «совершенный бипартизм» автоматически предполагает, что по результатам выборов одна из двух партий уже таким большинством обладает. Сложнее обстоит дело при более сложных многопартийных системах, когда ни одна партия не располагает абсолютным большинством в парла-менте (либо в нижней палате парламента). В этом случае глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте, пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного лидера партии на создание парламентской коалиции, которая смогла бы сформировать коалиционное правительство. Например, коалиционные правительства обычно формируются и функционируют в Австрии, Италии, Бельгии, Дании, Нидерландах, Германии и др. Преимуществ у этого механизма несколько.

Во-первых, изначально ликвидируется возможное противостояние исполнительной и законодательной власти: первая по определению пользуется поддержкой второй.

Во-вторых, сформированное коалиционное правительство опирается на реально выявившийся баланс политических предпочтений в обществе.

В-третьих, если партия-победительница получает относительное большинство в парламенте, она вынуждена искать себе союзников и корректировать свой политический курс таким образом, чтобы он соответствовал политической поддержке большинства. Если некая партия, набрав, например, 40% голосов, не сможет добиться поддержки одной или двух других партий, способных добавить ей недостающие голоса в парламенте, президент поручает формирование правительства той, которая заняла второе место, набрав, например, 30% голосов, и уже она должна формировать коалицию. Если это не удается и ей, президент поручает формирование правительства третьей партии. Если и в этот раз не удается сформировать большинство, как правило, президент распускает парламент и назначает новые выборы.

В данном случае глава государства выступает не как участник политической борь-бы, а как верховная инстанция, арбитр, гарантирующий наличие устойчивого правитель-ства и дееспособного большинства в парламенте.

Что касается Кыргызстана, то в соответствии с новой Конституцией (часть 1 статьи 84) парламентская фракция политической партии, имеющая более половины депутатских мандатов (т.е. не менее 61 мандата), или коалиция фракций с ее участием в течение 15 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва выдвигает кандидата на должность премьер-министра, который вносит в Жогорку Кенеш программу деятельности, структуру и состав правительства. Следовательно, в отличие от классических парламентских республик в Кыргызстане лидеру победившей партии не требуется формального получения от Президента мандата на формирование правительства — он автоматически получает такое право после официального подведения итогов выборов.

Поскольку по результатам выборов в Жогорку Кенеш 10 октября ни одна партия не располагает большинством в парламенте, в стране сложилась ситуация, при которой вступает в действие норма, заложенная в части 2 статьи 84 Конституции: в случае если по результатам выборов ни одна из политических партий не получит более половины депутатских мандатов, Президент предлагает одной из фракций в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Причем следует иметь в виду, что под «одной из фракций» не подразумевается обязательно фракция, имеющая большинство депутатских мандатов, — здесь речь идет о другой фракции, точнее лидере фракции, который, на взгляд Президента, имеет больше шансов на создание парламентского большинства в ходе переговоров с другими фракциями.

Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав правительства, то согласно норме части 3 статьи 84 Конституции Президент предлагает второй фракции в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. При этом здесь также следует иметь в виду, что под «второй фракцией» не имеется в виду обязательно вторая по численности фракция — речь идет о другой фракции, которая, на взгляд Президента, имеет больше шансов на создание парламентского большинства.

Ну, а если и в данном случае Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав правительства, то парламенту в соответствии с частью 4 статьи 84 Конституции дается еще один шанс (и в этом также отличие от классических парламентских республик): на этот раз сами фракции по своей инициативе в течение 15 рабочих дней должны сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Если Жогорку Кенешу и в этот раз не удастся сформировать коалиционное правительство, то в соответствии с частью 6 статьи 84 Конституции Президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш и соответственно, распускает недееспособный состав парламента.

Здесь особо надо подчеркнуть: парламент распускается не потому, что Президенту не нравится его политический курс, а потому, что оказывается недееспособен и не способен к устойчивому проведению никакого курса. Роль Президента здесь не в определении политики страны, как в президентском правлении, но и вовсе не в чисто представительских функциях, как это трактуется подчас: президент гарантирует устойчивое функционирование системы, он — защитный механизм, предотвращающий возможность политического кризиса. В результате парламентская система по своим внутренним характеристикам заставляет участников политического процесса искать согласие, договариваться и находить взаимоприемлемые решения. То есть в политической жизни воспитывается стремление к максимальному учету интересов сторон. Кроме того, такое принуждение к компромиссу выявляет группы родственных предпочтений в обществе и парламенте и заставляет их консолидироваться. Одновременно в политическую жизнь вводится принцип долговременной ответственности.

Задача президента не решать, нравится или не нравится ему то, как избиратели проголосовали на выборах. Задача Президента — уважать выбор народа и обеспечивать его реализацию путем обеспечения устойчивого и дееспособного парламентского большинства.

Плох или хорош выбор народа — решать политической практике и избирателям. Если за период до следующих выборов жизнь граждан становится лучше, избиратель подтверждает свои предпочтения на новом голосовании, и правящая партия вновь формирует правительство. Если жизнь становится хуже, она проигрывает выборы, и уже другая партия осуществляет новую политику. В результате правительство несет прямую ответственность перед депутатами, партия — перед гражданами. В этом и заключается суть парламентской формы правления.

(Продолжение следует)

Мурат УКУШОВ,
заслуженный юрист
Кыргызской Республики

14 октября 2010 г.