Конституционно-правовые основы мандата депутата Жогорку Кенеша

Продолжение. Начало
в № 38 (499) от 14.10.2010 г.

Что такое мандат депутата?

В преддверии начала деятельности вновь избранного Жогорку Кенеша актуальным становится вопрос о правовой регламентации мандата народного представителя, т.е. депутата парламента. Что такое «мандат»? Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность. Переход к формированию Жогорку Кенеша по партийным спискам обусловили изменения избирательного законодательства, законодательства о политических партиях и статусе депутата, повлиявшие на отношения депутатов с избирателями. Переход к исключительно избирательной системе пропорционального представительства на выборах в Жогорку Кенеш, предоставление права выдвижения кандидатов в депутаты лишь политическим партиям, запрет перехода из одной депутатской фракции в другую, возможность лишения депутата полномочий за выход из фракции — новеллы, которые потребовали переосмысления традиционных подходов к мандату депутатаЖогорку Кенеша.

Многопартийный Жогорку Кенеш сегодня является уникальным государственным институтом, призванным согласно своему статусу отражать, согласовывать и защищать интересы различных социальных групп общества. Особое место Жогорку Кенеша в системе государственных органов обусловлено его юридической природой как высшего законодательного и представительного органа государственной власти. При характеристике депутата Жогорку Кенеша как члена парламента важное значение имеет мандат депутата, который определяется как один из элементов содержания правового статуса депутата. Мандат депутата выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе. Мандат депутата характеризует лишь права, обязанности и ответственность депутата в отношениях со своими избирателями и не поглощает содержание правового статуса депутата в целом.

Очевиден двуединый статус депутата, выступающего, с одной стороны, в качестве народного представителя, а с другой стороны, в качестве должностного лица. Такое положение депутата вытекает из двойственной природы Жогорку Кенеша — как представительного и законодательного органа — и профессионального (преимущественно) характера деятельности депутата. При этом сущность мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления представитель-ских функций депутат наделяется должностными правами и обязанностями. Главной задачей каждого депутата является участие в законотворчестве и осуществлении Жогорку Кенешем других его функций, а основной целью депутатской деятельности являются представление интересов народа в парламенте и обеспечение их сочетания с общегосударственными интересами.

Сегодня правовой статус депутатов Жогорку Кенеша регламентируется новой Конституцией КР, законом от 18 декабря 2008 года     «О статусе депутата Жогорку Кенеша КР» и рядом других нормативных правовых актов. При этом следует иметь в виду, что в Конституции заложены базовые исходные начала определения правового и социального положения депутата. Закрепляя основы статуса депутата, Конституция отражает наиболее важные элементы этого института, такие как общенациональный характер депутатского мандата, сроки полномочий, права и обязанности, а также гарантии депутатской деятельности. В то же время конституционные положения о статусе депутата более полное развитие находят в законе о статусе депутатов. В нем, в частности, получили свое развитие вопросы деятельности депутата в Жогорку Кенеше, в его комитетах, иных органах, взаимоотношения депутатов с другими должностными лицами и избирателями. При этом процессуальные вопросы депутатской деятельности и правила депутатской этики нашли свое подробное раскрытие в Законе «О Регламенте Жогорку Кенеша КР» и Кодексе депутатской этики, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша от 20 июня 2008 г.

Императивный и свободный депутатский мандат

На сегодняшний день в конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Императивный мандат — правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответствен перед ними; при этом законодательно закрепляется возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Принцип императивного мандата идет еще со времен представительных средневековых учреждений, когда основные политические права при-надлежали графствам, городам, коммунальным союзам. Поэтому депутаты от названных субъектов отстаивали только их интересы. Как правило, такой представитель получал от избравшей его общности «наказ», инструкцию, которой он обязан был следовать. В случае невыполнения «наказа» вышеназванные субъекты могли не только отозвать своего депутата, но и взыскать с него причиненный имущественный ущерб. По прошествии времени, с появлением всеобщего избирательного права и увеличением числа представителей, принцип императивности де-путатского мандата показал свою неэффективность, так как «наказы» тормозили деятельность законодательного органа, а иногда делали ее невозможной. Поэтому неслучайно в период Великой революции Национальное собрание Франции своими декретами от 23 июня и 8 июля 1789 года освободило своих членов от получения ими инструкций, и декретом от 22 декабря того же года запретило их на будущее время. С тех пор запрещение инструкций, «наказов» депутатам и их ответственности перед избирателями, а точнее говоря, их отзыва последними, стало общим принципом конституционного права демократических государств.

Императивный мандат получил свое дальнейшее развитие в социалистических государствах и в первую очередь — в СССР. Начало было положено декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 года «О праве отзыва делегатов». Идея же этого декрета была заимствована из документов Парижской коммуны 1870 г. Входившие в состав Парижской коммуны избранники народа «должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время. В процессе создания конституционных основ советского государства одним из проявлений «нового и высшего типа представительной социалистической демократии» выступил принцип императивного мандата депутатов представительных органов — Советов всех уровней. Институт императивного мандата в советском государственном праве включил в себя следующие элементы: обязательность выполнения наказов избирателей, строгая периодическая отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе представительного органа по осуществлению наказов, а также право избирателей отозвать депутатов, если последние не оправдывают общественное доверие. Таким образом, императивный мандат в своем определении подразумевает постоянный контроль над деятельностью народных избранников со стороны избирателей.

Дальнейшее развитие парламентской демократии в Европе, создание теории разделения властей и проведение свободных выборов в представительные органы предопределили появле-ние института, гарантирующего особое положение депутатов, а также их независимость и неот-ветственность перед избирателями. «Депутат независим от своих избирателей» — вот крае-угольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран. В европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва. Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод о ничтожности поручений, инструкций или наказов избирателей депутатам, поскольку последние представляют не свой конкретный округ, а всю нацию.

Таким образом, альтернативой принципу территориального представительства выступило национальное представительство, несущее в себе идею политического представительства народа, которому по конституции и принадлежит суверенитет. Кроме того, отрицающее жесткую связь с избирателями и их контроль над деятельностью парламентария — свободное представительство становится проводником местных интересов, рассматривая их через призму интересов общенациональных.

Зарубежная государственно-правовая мысль отмечает следующие достоинства и преимущества свободного мандата — преимущества, ставшие решающим аргументом в дилемме выбора большинством иностранных государств именно этого вида мандата.

Во-первых, свободный мандат открывает большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов. Депутат, который уверен в том, что завтра он будет продолжать свою профессиональную деятельность без угрозы отзыва, сможет более открыто и независимо выражать свое мнение. Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе. В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.

Советские государствоведы, доказывая необходимость применения на практике исключительно мандата императивного, указывали основной недостаток свободного мандата — юридическое отсутствие ответственной зависимости депутата. Если в национальном законодательстве процедура отзыва не закреплена, а институт императивного мандата не признан, то подобное положение приводит к полной безответственности народного представителя и отсутствию связи между ним и избирателями. Однако в действительности депутат и избиратели находят-ся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. Зачастую это происходит не потому, что того требует закон, а потому что депутат желает сохранить доверие избирателей и держать их в курсе своих политических успехов. Наказание, которое грозит ему в противном случае, состоит в возможном не переизбрании на следующий срок. Желание быть переизбранным на свой пост для профессионального политика — более сильный побуждающий фактор, действующий на поведение депутата, чем возможность быть отозванным.

Итак, свободный мандат, предполагая неответственность депутата перед избирателями, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя. Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент. Конечно, случается несоответствие депутатов их высокому статусу, но для этого существуют дисциплинарные меры ответственности, принятые самим парламентом, а также партийными документами. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы, а следовательно, способствует демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма, особенно в ситуации политической нестабильности. И с этой угрозой может столкнуться в своей деятельности Жогорку Кенеш в ближайшем будущем

О соотношении свободного мандата депутата с партийной фракцией в Жогорку Кенеше.

Сегодня, руководствуясь опытом демократических стран, Кыргызстан также перешел к свободному мандату депутата Жогорку Кенеша. Согласно части 1-й статьи 73-й Конституции «Депутат Жогорку Кенеша не связан с императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается». Несмотря на обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат Жогорку Кенеша не принимает наказы избирателей, не отчитывается перед ними и не может быть отозван. Легально депутат Жогорку Кенеша считается представителем народа Кыргызстана. В соответствии с частью 1-й статьи 72-й Конституции «Депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказанные им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше».

При этом следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Кроме того, свободный мандат не исключает обязанности депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Поэтому связь депутат — избиратель сохраняется и по сей день. Изменилось только то, что право голоса депутата при решении того или иного вопроса уже ничем не ограничено. В своей деятельности он руководствуется в первую очередь Конституцией и законами.

Наконец, необходимо учесть, что свободный мандат депутата тесно связан с так называемым «партийным императивным мандатом». Появление в Европе партийного императивного мандата в начале XX в. явилось реакцией на существующую в некоторых государствах практику многочисленных переходов депутатов из одной партийной фракции в другую, что вело к частым парламентским кризисам. Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины.
Следует отметить, что со времени формирования Жогорку Кенеша по партийным спискам (декабрь 2007 г.) мандат депутата Жогорку Кенеша также приобрел черты партийного императивного мандата. Этому способствует введение в новую Конституцию нормы о досрочном прекращении депутатских полномочий, если депутат прекратит по личному заявлению членство во фракции (пункт 1-й части 3-й статьи 73-й Конституции). Кроме того, усиливает зависимость депутата от партии и конституционный принцип формирования Жогорку Кенеша исключительно по избирательной системе пропорционального представительства и, соответственно, — признание политических партий единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша (часть 2-я статьи 70-й Конституции), а также фракционный принцип деятельности Жогорку Кенеша (часть 3-я статьи 70-й Конституции).
Следовательно, исходя из буквы и духа этих конституционных норм, депутат Жогорку Кенеша не может: 1) изменить свою партийную принадлежность; 2) не может не войти в состав соответствующей партийной фракции; 3) перейти в другую партийную фракцию. Таким образом, партийная составляющая Жогорку Кенеша в какой-то мере ослабляет независимую роль свободного мандата. Теперь именно партии предписывают депутату линию его политического поведения, партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если по-следние отступают от этой линии. Даже в европейских государствах, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей, переходит в вопрос о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Таким образом, не приходится говорить об абсолютной независимости депутата, имеющего свободный мандат от избирателей, поскольку депутаты находятся в зависимости от политических партий.

(Продолжение следует)

Мурат УКУШОВ,
заслуженный юрист КР

4 ноября 2010 г.