Конституционные противоречия и бессистемность нынешнего правления

Одним из самых страшных наказаний в Китае было утверждение: жить тебе в эпоху перемен! Судьбой предначертано для нынешнего поколения кыргызстанцев оказаться в такой полосе преобразований, которые, к сожалению, носят в основном негативный характер,  и в первую очередь — это необъяснимые и неоправданные преобразования государственного устройства и управления.

В ходе предвыборной кампании по выборам депутатов Жогорку Кенеша на встречах с избирателями я неустанно говорил, повторяю и буду повторять о необходимости возврата к ответственной и системной власти — к власти с президентской формой правления. Прошедшее после 7 апреля время продемонстрировало неспособность и ущербность парламентской формы для нашей республики. Прошел почти год — что мы имеем? Безответственное и неэффективное государственное устройство. Нас отбросило на десятилетие назад, и об этом говорю не я один. Об этом свидетельствует нынешнее состояние республики. Неприемлемость парламентской формы правления связана не с тем фактором, о котором говорили многие политики, что якобы мы не доросли, а той совокупностью факторов, которые определяют выбор формы правления. Парламентская форма в принципе чужда кыргызской ментальности и историческим традициям. И не надо вводить народ в заблуждение теми аргументами, что кыргызам издревле присуща коллективность принятия решения. Да, коллективность является определяющей для кыргызов, и это на протяжении истории было доказано. Но эта коллективность основана на ответственности, возложенной на каждого в равных долях, и она реализовалась через равное участие каждого в принятии решения, через народное представительство — Курултай, а не через неответственный, чуждый парламентаризм. Но об этом отдельный разговор.

Неприемлемость и ущербность парламентской формы правления и ее конституционное оформление объясняется следующими тремя факторами.

1. Результат как доказательство неприемлемости. Что мы имеем, каковы результаты парламентского правления.

2. Конституционные противоречия и бессистемность правления.

3. Несоответствие юридической и фактической Конституции. То есть все действия и акты, принимаемые Отунбаевой, свидетельствуют о  том, что мы  находимся в президентской республике.

Все эти три фактора доказывают и требуют немедленного внесения изменений в Конституцию и возврата к президентской форме правления с конституционным закреплением власти Народного Курултая.

Рассмотрим подробнее все эти факторы.

1. Что дало парламентское правление?

Политический кризис, экономический развал, социальные противоречия и нравственный упадок.
Кто дал право экспериментировать над народом? Кто понесет ответственность за развал экономики, кто понесет ответственность за межнациональный конфликт? Кто понесет ответственность за фактический разрыв отношений с соседними государствами, за криминализацию общества и государственных структур? За отток иностранных инвестиций, за резкое повышение цен, за рейдерские захваты, по масштабам превосходящие правление двух бывших президентов  вместе взятых. Думаю, не сделаю никаких открытий: посмотрите в окно — сами увидите.

2. Конституцию необходимо немедленно изменять даже в силу ее внутренних противоречий и несоответствия норм друг другу. Конституция 2010 года – это не система взаимосвязанных норм, а совокупность (набор) конституционных норм, многие  из которых противоречат друг другу. При этом отдельные конституционные институты вообще отсутствуют. Таким образом, остались пробелы, и в случае возникновения вопроса мы окажемся в тупике. Например, в случае возникновения спора о понимании или применении  той или иной нормы Конституции не определен субъект, правомочный давать толкование Конституции. По Конституции в редакции 2007 года это право было у Конституционного суда. Сейчас будем спорить «до посинения», и все равно никто не вправе поставить точку. Будем брать глоткой. Далее мы рассмотрим и другие противоречия. 

Полномочия президента, Жогорку Кенеша, предусмотренные Конституцией, являются исчерпывающими, то есть,  как говорят юристы, абсолютно определенными, и никакими законами и иными нормативными правовыми актами недопустимо расширять их полномочия. Но в этом случае наступает правовой вакуум, тупик, или Жогорку Кенеш должен изворачиваться и придумывать механизмы образования или формирования государственных органов и решения иных правовых вопросов. Ранее в Конституции 2007 года было положение  о том, что  президент и Жогорку Кенеш осуществляют и иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами. Это давало право законодательным путем регулировать вопросы, не предусмотренные Конституцией (ст. 46 п. 11. и ст. 58 п. 3.).  Не верите мне — обратитесь к «отцу Конституции» О. Текебаеву с вопросом: «Полномочия президента и Жогорку Кенеша, предусмотренные Конституцией, исчерпывающие?» Ведь не случайно в Конституции 2010 года исключили возможность предоставления дополнительных полномочий и президенту, и Жогорку Кенешу через законы. Разработчики специально предусмотрели данное исключение, чтобы ограничить  власть как президента, так и парламента. Поэтому практически все указы Отунбаевой, изданные в период с момента вступления в силу Конституции 2010 года, являются антиконституционными. Например, у Отунбаевой нет полномочий назначать выборы депутатов Жогорку Кенеша, а она назначила. Президент не вправе назначать выборы мэра столицы, а она назначила. У нее нет полномочий образовывать Совет обороны, а она образовала и т.д.

Возникает ощущение, что Отунбаева чувствует себя президентом в президентской республике. Зачем тогда проводили референдум, вводили в заблуждение народ, тратили огромные средства и приняли  неприемлемую Конституцию? Не хочется быть английской королевой, или аппетит приходит во время еды?
На весь мир она заявила о том, что распустит Жогорку Кенеш, если будут продолжаться политические интриги. Позвольте, но политические игры, интриги, политическая борьба — это дизайн парламентской республики, это его суть и элементы парламентской формы правления. Поэтому терпите.  Ну, и самое главное — у президента нет полномочий по роспуску ЖК.  Роспуск ЖК может быть только в одном случае –  путем самороспуска (ст. 78 ч. 1). Не  надо путать право назначения досрочных выборов в ЖК, и то в двух случаях: невозможности формирования правительства и отказа выражения доверия правительству. Непонятно почему депутаты ЖК проглотили такое антиконституционное заявление Отунбаевой. При этом она называет себя гарантом Конституции. Нет, уважаемая Отунбаева, у вас таких полномочий. И вы не гарант Конституции. К сожалению, нынешняя Конституция не наделила никого правом быть гарантом Конституции. И это еще один пробел Конституции.

Заявление Отунбаевой  с угрозой о роспуске Жогорку Кенеша вызвало удивление даже у не юристов, и об этом многие высказались.   Почему это заявление проглотили депутаты ЖК? Наверное, многие еще живут прошлым, а возможно, просто не знают положений Конституции. Неясным, витиеватым было заявление спикера ЖК, который отметил, что Отунбаева говорила о роспуске ЖК не от своего имени, а от имени народа. Как это от имени народа, не имея полномочий, можно распускать парламент?  Тогда можно, ссылаясь на народ, принимать любые решения. И вообще, народ никого не распускает, он просто свергает.
Толкование Конституции и законов. Такой важнейший институт конституционной практики остался упущенным авторами Конституции. И если возникнут различные понимания той или иной нормы Конституции или закона, а это неизбежно будет, кто будет давать толкование? Можно допустить, что, приняв новый закон, депутаты могут снять разночтения закона. А как же быть с Конституцией? Ранее в редакции  2007 года толкование Конституции было за Конституционным судом. А теперь права нет ни у кого. Когда окажемся в тупике –  не сможем из него выйти, так как у нас нет арбитра.

Следующее противоречие, или упущение в Конституции.  Статья 88-я Конституции ч. 1 п. 2 закрепила, что  правительство реализует внутреннюю  и внешнюю политику государства. Скажите, пожалуйста, а кто определяет внутреннюю и внешнюю политику? Видимо поэтому никто не берет на себя ответственность четко и ясно определить векторы развития Кыргызстана.

Все полномочия президента и Жогорку Кенеша, предусмотренные в законах и иных нормативных правовых актах, не предусмотренных Конституцией, неконституционны. Так полномочия президента, предусмотренные статей 64 Конституции являются исчерпывающими. В ч. 5 статьи 1-й Закона о введении в действие Конституции сказано, что законы и другие нормативные правовые акты, действовавшие до вступления в силу Конституции, действуют в части, не противоречащей Конституции. Следовательно,  полномочия президента, предусмотренные в действующих законах и иных нормативных правовых актах, принятых на основе Конституции 1993 года и всех последующих редакций, в настоящее время неконституционные, если не соответствуют полномочиям, перечисленным в Конституции 2010 года.

Если провести анализ полномочий государственных органов, должностных лиц, то можно также обнаружить множество несоответствий и противоречий,  например, полномочия президента.  Сразу же бросается в глаза  ч. 1 п. 1 статьи 64-й, то есть самое первое полномочие президента: назначает выборы в Жогорку Кенеш в предусмотренных Конституцией случаях. Ищите по всему тексту Конституции – не найдете такого случая. Данная норма предусматривает, что президент может назначить выборы только в случаях, предусмотренных Конституцией. Но если их нет, то  нет и полномочий. Следовательно, через 5 лет, если до этого Жогорку Кенеш дотянет,  возникнет проблема с назначением выборов депутатов. Кто будет назначать выборы депутатов?

В Конституции присутствуют нестыковки двух статей,  которые также могут вызвать разночтения, различное толкование и, естественно, применение, и все будет зависеть от личности премьер-министра и глав местных государственных администраций. Например,  статья 65-я Конституции предписывает, что президент реализует свои полномочия посредством принятия указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения  на всей территории Кыргызской Республики. А в части 1 статьи 92-й  Конституции установлено, что местные государственные администрации действуют на основе Конституции, законов и нормативных правовых актов правительства, то есть указы президента не являются документами, которыми должны руководствоваться местные акимы и губернаторы. 

Следующее упущение связано с формированием государственных органов. Например, как формировать Конституционную палату?

Судьи Конституционной палаты должны формироваться на основе конституционного закона, как это определено в Конституции (ст. 97). При этом участие президента и Жогорку Кенеша при формировании Конституционной палаты исключается, так как в полномочиях президента и Жогорку Кенеша не предусмотрено право формирования Конституционной палаты посредством внесения представления президентом и избрания Жогорку Кенешем. Полномочия президента и Жогорку Кенеша, как уже отмечено, являются абсолютно определенными и исчерпывающими. Следовательно, и президент, и Жогорку Кенеш не могут выходить за пределы полномочий. Утверждение обратного или понимания того, что президент и Жогорку Кенеш могут выходить за пределы полномочий, предусмотренных Конституцией, и осуществлять полномочия в рамках, предусмотренных законами, – несостоятельно, так как в этом случае можно было бы не предусматривать полномочия по представлению и избранию судей Верховного суда, формирования местных судов.

Утверждение «Что не запрещено законом, то разрешено» является грубейшей ошибкой в понимании и применении права и, к сожалению, юристов, консультирующих руководство страны. Данный принцип касается только прав и свобод человека и гражданина. Это им, гражданам, разрешено все, что не запрещено законом. В отношении государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, всех государственных и муниципальных служащих действует принцип: «Разрешено только то, что предписано» или «Разрешено только то, что разрешено». Поэтому они не могут выходить за пределы полномочий, иначе это может в отдельных случаях образовать состав преступления и расцениваться как превышение должностных полномочий.

Чтобы не быть голословными, рассмотрим отдельные указы Отунбаевой.

Например:
1. Указ Р. Отунбаевой от 2 ноября 2010 г. «О внесении изменений в Указ Президента о реестре государственных должностей».

Согласно Конституции у президента нет полномочий по вопросам правового регулирования государственной службы, государственного управления и определения кадровой политики как элемента внутренней политики государства. В этой связи и с учетом установленной формы правления это полномочие относится к парламенту и правительству.

2. Указ о вопросах Государственной службы интеллектуальной собственности от 8 декабря 2010 г.
В соответствии с п. 7 ч. 1 статьи 88-й Конституции вопросы регулирования и защиты собственности, всех ее форм относится к компетенции правительства, но не президента. При Конституции 2007 года, когда у главы государства было право определять внутреннюю и внешнюю политику, он имел полномочия по определению стратегических параметров развития интеллектуальной собственности. Сейчас это входит в полномочия правительства.

3. Указ об утверждении Положения о прохождении обучения претендентов на должность судьи местного суда от 14 декабря 2010 года также противоречит Конституции.

Согласно Конституции полномочия президента в отношении участия его в формировании судейского корпуса исчерпывающе установлены: представление на назначение и освобождение судей Верховного суда; представление на освобождение судей Конституционной палаты, а также назначение и освобождение судей местных судов. И эти полномочия осуществляются посредством участия Совета по отбору судей и Совета судей. Однако у президента нет полномочий по регулированию вопросов обучения и повышения квалификации судей. Согласно Конституции это определяется конституционным законом (ч.ч. 8, 9 статьи 95-й). То есть конституционным законом должен быть определен порядок прохождения обучения претендентов, но и в этом случае это не может входить в полномочия президента. Это может быть Совет судей, правительство, но не президент.

4. Указ от 18 ноября 2010 года о составе Комитета по государственным премиям в области науки и техники.
Это также превышение Р. Отунбаевой ее конституционных полномочий. Читайте статью 88-ю Конституции, где четко обозначено, что это вопросы правительства. Президент может награждать государственными наградами, присваивать высшие воинские звания, дипломатические ранги, специальные, почетные звания, но регулирование вопросов науки и техники, присуждения государственных премий – это вопросы правительства.

5. Указ о Совете обороны от 18 января 2011 г.

В целом непонятно, почему разработчики Конституции Совет безопасности упразднили, но учредили Совет обороны. Оборона важнее безопасности? Или изменяли ради изменения. Да Бог с ними. Но данный Указ также антиконституционный, и это отметили многие политики и эксперты. Во-первых, открываем статью 64-ю, смотрим ч. 9: Президент: возглавляет Совет обороны, образуемый в соответствии с Законом. Видимо, чихали мы на Конституцию…

Удивляет позиция Г. Скрипкиной, председателя комитета по конституционному законодательству Жогорку Кенеша, которая утверждает, что Отунбаева не нарушила Конституцию. Создав Совет обороны, она заменила Совет безопасности и тем самым привела в соответствие с Конституцией. Совет обороны связан с полномочиями главы государства как Главнокомандующего Вооруженными силами и, следовательно, с военными вопросами. Конечно, можно в положении о Совете обороны записать все что угодно, вплоть до обороны от насекомых-вредителей. Но очевидно, что там должны быть вопросы, связанные с военными оборонительными функциями государства. Вопросы же безопасности являются исключительными полномочиями правительства, см. ч. 1 п. 4 статьи 88-й Конституции: Правительство обеспечивает реализацию мер по укреплению обороноспособности, безопасности и правопорядка. И лукавит Скрипкина, когда говорит, что и правительство может создавать подобные советы. Все время боремся с дублированием функций, поэтому должно быть четкое разграничение. Не нужно нам двух советов обороны, двух советов безопасности. Кто будет главнее, кто будет принимать окончательное решение?

6. Указ от 18 января 2011 года о внесении изменений в Указ о первоочередных мерах по внедрению системы тестирования на полиграфе в сфере государственной службы. Данный указ и внесение в него изменений также не является сферой полномочий президента. Очевидно, что данный вопрос должен быть отнесен законом в компетенцию правительства, так как во всех парламентских республиках это сфера полномочий правительства.

7. Указ от 21 января 2011 года о вопросах передачи отдельных государственных органов в ведение Правительства КР.

Данный вопрос является предметом регулирования закона и правительства, то есть правительство своими актами должно определить статус и положение государственных органов, находящихся в ведении исполнительной власти. Статус иных государственных органов определяет закон (Прокуратура, Счетная палата, Нацбанк, Центризбирком, Омбудсмен). Так на каком основании в ведении президента Р. Отунбаева оставляет Нацстатком, Нацкомиссию по государственному языку, Государственную кадровую службу? Для реализации каких полномочий президента данные органы отнесены к нему? Все они должны быть под правительством.

8. Указ об антитеррористическом центре ГКНБ от 28 января 2011 года.

Согласно Конституции президент вправе назначать и освобождать от должности руководителей органов обороны и национальной безопасности, а также их заместителей. Этим исчерпываются его полномочия. Структура, штат, положение о Минобороны и ГКНБ утверждается, как и у всех остальных министерств и госкомитетов, постановлением правительства. Даже при президентской республике положение о них утверждалось правительством, а в Конституции 2007 года положение о них утверждалось президентом по предложению премьер-министра. Отунбаева в данном вопросе захватила полномочия даже большие, чем были у Бакиева. Непонятно, почему правительство молчит.

9. Указ от 31 декабря 2010 года о создании Нацкомиссии по делам ЮНЕСКО.

Опять смотрим статью 88-ю Конституции. У кого полномочия по вопросам образования, науки и культуры? Правильно, у правительства. Президент снова превысил свои полномочия. Для кого написали Конституцию, кто ее читает, кто ее соблюдает?

10. Распоряжение о назначении выборов мэра г. Бишкек.

Данное распоряжение неконституционно! Почему? А потому что нет у Р. Отунбаевой таких полномочий по Конституции. Отунбаева и ее аппарат ссылаются на Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации, но он действует только в части, не противоречащей Конституции, как закреплено в Законе о введении в действие Конституции (ч. 3 ст. 1 Закона). Что выше – Конституция или закон, при этом закон в части, противоречащей Конституции? В соответствии со статьей 112-й Конституции необходимо принять новый закон, регулирующий порядок избрания мэров. При этом в нем у президента не может быть полномочий по назначению выборов мэров и других глав местного самоуправления. Если бы Конституция предусмотрела полномочия президента, как это было в Конституции 2007 года (п. 11 ст. 46 Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами), тогда еще можно было бы допустить такие полномочия. Отунбаева все время ссылается на то, что с учетом обстоятельств берет на себя политическую ответственность. Если мы в статье 1-й Конституции провозгласили, что Кыргызстан – правовое государство, то этот принцип означает верховенство права над политикой в первую очередь. Кто гнал И. Омуркулова с должности мэра? Приняли бы вначале закон, а затем бы назначали и выбирали мэра.

Мы отметили только те указы, которые попали в поле зрения. Я не удивлюсь, если антиконституционными окажутся многие указы Отунбаевой. «Не хочу я быть столбовой дворянкой, хочу быть владычицею морскою»… Интересным является также тот факт, что во всех Указах Отунбаева дает поручение правительству, но согласно Конституции правительство ответственно и подотчетно Жогорку Кенешу, но президенту. А если правительство скажет: не буду выполнять, что будет делать президент? Наказать не может, не имеет права, отправить в отставку тем более не вправе.

Если провести анализ выступлений Отунбаевой, то юридически некорректны, мягко говоря, а если называть вещи своими именами, – антиконституционны многие ее тезисы. Например, заявления в городе Ош, что в течение 10 дней она финансовую полицию введет в состав налоговой службы. Вопросы финансовой и налоговой политики отнесены к компетенции правительства (ст. 88 Конституции). В целом же структура правительства утверждается Жогорку Кенешем. Если же данные органы не попадают в структуру правительства, тогда их статус как исполнительных органов при правительстве определяется правительством, но не президентом. Поэтому данное заявление Отунбаевой противоречит Конституции. Если бы она хотя бы заявила, что предложит правительству рассмотреть данный вопрос, было бы понятна ее озабоченность.

При отсутствии полномочий можно было бы понять и, скрипя зубами, принять все эти указы и заявления, если бы хотя бы она имела статус гаранта Конституции, имела бы функции определения внутренней и внешней политики. В этом случае, ссылаясь на конституционные принципы и статус, можно было бы оправдываться. Но, извините, –  парламентская республика…

На заседании ЖК по случаю принятия присяги членами правительства Отунбаева заявила о беспощадной борьбе с коррупцией, организованной преступностью. С кого спрашивать потом, ведь это полномочия правительства? Опять она залезла не в свое дело.

Что в итоге?

Ч. 2 статьи 5-й Конституции закрепила положение, согласно которому узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением. Ч. 3 этой же статьи гласит: Государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных настоящей Конституцией и законами. Отунбаева вышла за рамки полномочий, предусмотренных Конституцией, то есть налицо превышение должностных полномочий, а это значит, что в ее действиях присутствуют признаки состава преступления. Но это уже основание для импичмента.

Нельзя все время ссылаться на правовой вакуум, созданный под руководством Отунбаевой, и принимать неконституционные решения.

И завершить хотелось бы словами Фридриха Ницше, который сказал: «Ничего не делать полезнее, чем делать что попало».

Противоречивая и неприемлемая Конституция, несомненно, породит противоречивую и неприемлемую законодательную базу, и через некоторое время мы снова начнем с нуля, снова будет страдать простой народ, уставший от всяческих экспериментов.

Все вышесказанное требует конституционных изменений и, причем, немедленных. Затягивание процесса будет все глубже засасывать нас в болото правового кризиса. И пусть не вводят в заблуждение отдельные разработчики Конституции, утверждая, что изменения в Конституцию возможны только после 1 сентября 2020 года. Статья 4-я Закона о введении Конституции предусматривает, что положения Конституции, предусматривающие изменения Конституции Жогорку Кенешем, вступают в силу с 1 сентября 2020 года. То есть ч. 2 статьи 114-й вступит в силу с 1 сентября 2020 года. То есть депутаты Жогорку Кенеша не могут вносить изменения, а путем референдума можно внести изменения в любое время с учетом сроков, установленных Законом о референдуме.

Председатель политической партии «Бутyн Кыргызстан»
Адахан МАДУМАРОВ

10 февраля 2010 г.