Чолпонкул АРАБАЕВ: «Политические события 2010 года предопределили необходимость модернизации государственной службы»

Чолпонкул АРАБАЕВ: «Политические события 2010 года, принятие новой Конституции Кыргызской Республики, переход к парламентской форме правления, усиление роли гражданского общества в решении общегосударственных вопросов, наличие нерешенных проблем в области государственного строительства предопределили необходимость модернизации государственной службы»

Интервью с директором Государственной кадровой службы Кыргызской Республики Чолпонкулом
АРАБАЕВЫМ.

— Чолпонкул Исаевич, какие позитивные изменения произошли в Государственной кадровой службе за последнее время?

— Следует отметить, что в направлении строительства государственной службы за годы независимости сделано немало. Остановлюсь на наиболее значимых достижениях прошедших лет. Прежде всего: создана нормативно-правовая база государственной службы, регулирующая принципы ее построения и кадровой политики; впервые образован институт статс-секретарей, призванный стать гарантом ее стабильности; запущена система конкурсного отбора на административные должности государственной службы; создана система управления государственной службой в лице Совета по государственной службе, уполномоченного государственного органа (ГКС КР) и статс-секретарей. Кроме того, утвержден Реестр должностей госслужбы; введены классные чины, обязательная норма декларирования доходов; разработаны требования к этике поведения; внедрена оценка государственных служащих через аттестацию, квалификационные экзамены и многое другое. Все эти меры позволили урегулировать важнейшие вопросы правового обеспечения государственной службы как профессиональной сферы и как социально-правового института. В целом можно сказать, что на основе поэтапных административных реформ в республике сложились конституционные основы государственной службы как профессиональной сферы и механизма государственного управления. Среди достижений последних лет Государственной кадровой службы — создание в 2009 году Центра тестирования, разработка и внедрение Информационной системы тестирования в целях оказания содействия государственным органам в вопросах конкурсного отбора кадров на вакантные административные должности, а также при проведении аттестации и сдачи госслужащими квалификационного экзамена на присвоение классного чина.

Для более широкого охвата данной технологией государственной службы тестовые центры созданы во всех регионах республики. В интересах отбора на государственную службу не подверженных коррупции управленческих кадров, а также искоренения и предупреждения условий, порождающих коррупционные явления, вышеназванным Указом Президента Кыргызской Республики от 27 августа 2010 года в ряде фискальных государственных органов введена система тестирования на полиграфе. Всего проведено 315 тестирований на полиграфе, в том числе 24 — при конкурсном отборе статс-секретарей госорганов. Надо подчеркнуть, что путем жесткого мониторинга соблюдения законодательства мы добились резкого снижения внеконкурсных назначений кадров на государственную службу. По итогам 2010 года этот показатель достиг 0,8% против 60% в 2005 году. Значительно возросло количество участников испытаний: в течение 2010 года было протестировано 8696, за 8 месяцев текущего года – 5507 кандидатов на замещение вакантных должностей, а также госслужащих, подлежащих аттестации и сдаче квалификационного экзамена.

Что дало введение тестирования? В первую очередь, возможность объективной оценки уровня профессиональной подготовки, квалификации, знаний законодательства и способностей к логическому мышлению участников тестирования. Во-вторых, стандартные условия испытания, равенство требований ко всем участникам, ограничение коррупционных действий. Должен сказать, что в части обеспечения объективности конкурсного тестирования нам предстоит еще поработать, имею в виду пресечение утечки информации по содержанию тестовых вопросов, лоббирования «своих» кадров на стадии собеседований непосредственно в государственных органах и др. Однако, несмотря на имеющуюся критику системы конкурсного отбора и исследования на полиграфе, хочу особо подчеркнуть, что на сегодня они реально являются фильтром против проникновения на государственную службу некомпетентных, недобросовестных лиц.

Хочу коснуться еще одного важнейшего аспекта управления госслужбой: института статс-секретарей государственных органов. Несомненно, создание данного института стало важным фактором отделения аппаратной и кадровой работы от политического влияния и оказало большое воздействие на становление и развитие государственной службы. В соответствии с законодательством Кыргызской Республики, должность статс-секретаря учреждена в 32 госорганах. В последнее время на волне политических интересов определенные силы поднимают идею ликвидации данного института. Это станет шагом назад и возможностью развязать руки чиновникам, стремящимся сломать выстраиваемую сегодня и достаточно прогрессивную, как отмечают отечественные аналитики и международные эксперты, систему обеспечения стабильности, защиты государственного аппарата от политического и другого неправомерного давления, а также развития потенциала госслужащих.

Необходимо отметить, что в Указе Президента Кыргызской Республики «Об усилении роли и ответственности института статс-секретарей в сфере государственной службы» от 23 августа 2010 года, помимо мер повышения их роли, обозначены и задачи дальнейшего усиления требовательности к статс-секретарям. В частности, предусматривается: определение ежегодного рейтинга деятельности статс-секретаря; инициирование служебных проверок в случаях поступления на него неоднократных жалоб; освобождение от занимаемой должности в случае получения отрицательных результатов ежегодного рейтинга его деятельности, а также при допущении грубого или неоднократного нарушения законодательства в сфере государственной службы с последующим ограничением прав на занятие высших и главных административных, а также политических и специальных государственных должностей.

Работа по повышению статуса и ответственности высшей административной государственной должности продолжается. Утверждены критерии оценки деятельности статс-секретарей при проведении аттестации, ежегодно Советом по госслужбе будет устанавливаться их рейтинг. В марте 2011 года создано неформальное объединение для обмена мнениями, обсуждения общих проблем – Клуб статс-секретарей государственных органов. На его первом заседании с участием Президента Кыргызской Республики Р. И. Отунбаевой состоялся полезный разговор о дальнейшем повышении роли статс-секретарей в вопросах управления государственной службой. В рамках решения актуальной задачи повышения компетентности государственных служащих, развития практических навыков, обеспечивающих качественное решение поставленных задач, ГКС принимаются меры по созданию устойчивой системы обучения государственных служащих. Ежегодно по стране на различного рода семинарах, курсах повышения квалификации обучается около 2,5 тысячи государственных служащих. На текущий год разработана специальная программа обучения на базе Академии управления для более 2000 человек, охватывающая на системной основе все категории госслужащих. Большой отряд государственных служащих обучается по линии международных проектов: в Японии прошли подготовку 37 человек, возвратившихся в Кыргызстан, 31 продолжают обучение, и 55 кандидатов рекомендованы для учебы с августа текущего года. Подготовлено и направлено 73 документа госслужащих в МИД для обучения также в этом году в рамках краткосрочных курсов обучения и магистерских программам в Малайзии, Корее, Египте, Сингапуре. Принимаются меры по внедрению прогрессивных методов подготовки кадров.

В соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики от 1 октября 2010 года, в целях создания условий для привлечения и закрепления высококвалифицированных кадров на государственной службе, повышения квалификации государственных служащих, а также их материальной поддержки, создан Фонд поддержки государственных служащих Кыргызской Республики. Фонд организует отбор наиболее талантливых специалистов госорганов, финансирует их обучение, участие в разработке и последующей реализации проектов модернизации деятельности соответствующих государственных органов. На протяжении всего обучения слушатели ориентируются на разработку перспективных проектов, на которые в последующем будут направлены усилия сформированных по результатам обучения групп. Всего в рамках программы Фонда поддержки государственных служащих Кыргызстана прошли обучение 733 госслужащих из 37 министерств и ведомств, 32 местных государственных администраций. При этом к разработке проектов были допущены 505 человек. На выплату госслужащим грантов, на стажировку и подготовку резерва государственных служащих, показавших лучшие результаты в процессе обучения и внедрения проектов,  планируется израсходовать средства в размере 92,2 млн. руб.

Политические события 2010 года, принятие новой Конституции Кыргызской Республики, переход к парламентской форме правления, усиление роли гражданского общества в решении общегосударственных вопросов, наличие нерешенных проблем в области государственного строительства предопределили необходимость модернизации государственной службы. Усилиями ГКС за прошедший период принято порядка 13 нормативных правовых актов, регулирующих сферу госслужбы, в том числе направленных на противодействие коррупционным правонарушениям в госорганах, обеспечение прав госслужащих, усиление их профессионального потенциала, повышение эффективности госорганов и  решение других проблем. Важнейшим стратегическим документом в этом направлении стала   Концепция модернизации государственной службы Кыргызской Республики, утвержденная Указом президента КР от 20 июня 2011 года.

— Насколько эффективной сегодня является кадровая политика на новых принципах, и какие механизмы предложены к ее дальнейшему совершенствованию?

— Именно для повышения эффективности, как и было указано, осуществляется деятельность по нескольким направлениям, включая усиление роли и ответственности института статс-секретарей в сфере государственной службы, создание при государственных органах общественных наблюдательных советов (с включением в их составы представителей гражданского общества, научных кругов, бизнес-ассоциаций, профессиональных и отраслевых союзов, экспертного сообщества из сфер, соприкасающихся с деятельностью государственного органа), а также проведение тестирования с применением компьютерного оборудования и полиграфа при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Механизмы дальнейшего совершенствования государственной службы заложены в упомянутой выше Концепции модернизации государственной службы КР. Среди наиболее приоритетных из них, направленных на повышение эффективности государственной службы, – оптимизация нормативной правовой базы регулирования государственной службы, разработка и утверждение Кодекса государственной службы с учетом необходимости устранения имеющихся в законодательстве пробелов и введения дополнительных норм, направленных на модернизацию государственной службы:

— совершенствование  мотивации государственных служащих, разработка Государственной стратегии по реализации программы реформирования системы заработной платы;

— разработка и внедрение системы индикаторов и механизмов регулярной оценки  деятельности государственных органов и государственных служащих;

— разработка и внедрение подзаконных актов, устанавливающих дополнительные механизмы обеспечения прозрачного отбора на государственную службу на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе;

— разработка и внедрение подзаконных актов антикоррупционной направленности, в том числе, предусматривающих усиление ответственности государственных служащих за нарушение законности и этики служебного поведения;

— создание системы целевой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Кыргызской Республики на основе государственного заказа. Предусмотрены также механизмы внедрения новейших автоматизированных, информационных и иных технологий в сфере государственной службы, обеспечения прозрачности госуправления, укрепления взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества, многие другие направления модернизации, осветить которые в формате интервью не представляется возможным.

— Чем продиктованы соображения МЭР по расформированию ГКС?

— К сожалению, налицо непродуманность и поспешность в этом предложении МЭР. Вызывает недоумение аргументация МЭР по упразднению ГКС, которая увязывается с необходимостью либерализации экономики. Ведь ГКС не обладает какими-либо регулятивными полномочиями в данной сфере, включая исполнительно-распорядительные или разрешительные функции, осуществление лицензирования или проверок экономических субъектов. Мнение МЭР о том, что практическое выполнение возложенных на ГКС задач является основанием для упразднения ГКС, свидетельствует об откровенной некомпетентности в специфике постоянно развивающегося организма, каковым является институт государственной службы. На данном этапе деятельность ГКС позволила ключевым образом стабилизировать и упорядочить кадровые процессы на государственной службе, но предстоит большая работа по дальнейшему совершенствованию данной системы, как было сказано выше,  в соответствии с утвержденной Президентом Кыргызской Республики Концепцией модернизации государственной службы. Если же следовать логике МЭР, то необходимо ликвидировать, к примеру, Министерство обороны КР, поскольку в настоящее время отсутствуют какие-либо боевые действия. Налицо незнание МЭР норм действующего законодательства, согласно которым решение по функционированию ГКС принимает Президент Кыргызской Республики, в чье ведение и входит эта структура, а не Министерство экономического регулирования Кыргызской Республики. Необходимость в функционировании ГКС объясняется потребностью в систематической координации системы профессиональной государственной службы для обеспечения ее стабильности. Именно поэтому, в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной службе», для осуществления единой государственной политики в сфере государственной службы и был создан предшественник ГКС – Агентство Кыргызской Республики по делам государственной службы. Насущная необходимость в подобном органе была обусловлена накопленным с момента приобретения независимости Кыргызской Республики негативным опытом, когда в силу отсутствия надлежащего регулирования система госслужбы была значительно подвержена влиянию трайбализма, кумовства и коррупции. Поэтому в целях создания устойчивой и постоянной системы координации государственной службы (а не временной модели) и борьбы с коррупцией в данной сфере Всемирным банком были предоставлены кредиты по проектам на Структурные Преобразования в Государственном Управлении (GSAC) и Техническую Помощь в Государственном Управлении (GTAC). При этом создание постоянно функционирующего Агентства по делам государственной службы явилось одним из главных условий реализации проектов. В этой связи объем финансовой поддержки реформы государственной службы Кыргызской Республики и деятельности ГКС в рамках проекта GTAC за период с 2003 по 2011 год составил почти 1 млн. долларов США. Кроме того, для обеспечения необходимых условий для безопасности процесса декларирования имущества, доходов и обязательств государственных служащих Кыргызской Республики ГКС проведена большая подготовительная и организационная работа в рамках Компонента 3 «Реформа уголовного судопроизводства» Соглашения по Пороговой Программе «Счета вызовов тысячелетия» (США). Результатом стало получение гранта на сумму 450 тыс. долларов США для улучшения декларационных процессов в рамках снижения коррупции в стране. Следует отметить, что в мировой практике широко распространены уполномоченные органы в сфере государственной службы: в форме комиссий по государственной службе, которых более полусотни, других структур. К примеру, Комиссии государственной службы функционируют в Сингапуре, Израиле, ЮАР, Малайзии, Корее, Новой Зеландии и др. Аналогичные ГКС органы по вопросам государственной службы также созданы в таких постсоветских странах, как Казахстан, Украина, Таджикистан, Литва, Азербайджан. При этом практика показывает необходимость дальнейшего повышения статуса ГКС до уровня Национальной кадровой службы КР по аналогии с Министерством кадров Китайской Народной Республики.

МЭР предлагает передать функции декларирования доходов госслужащих Государственной налоговой службе при Правительстве КР, что отражает глубокое непонимание данного механизма, имеющего, в первую очередь, анти-коррупционную направленность. Неслучайно в международной практике система декларирования доходов считается одним из самых эффективных механизмов предотвращения конфликта интересов и борьбы с коррупцией. При этом существует разница между системами декларирования в развитых и развивающихся странах. В развитых странах основное внимание уделяется предотвращению конфликта интересов, когда декларируются источники доходов. В развивающихся странах вопрос рассматривается в контексте проблемы прямого взяточничества и хищений, когда государственный служащий должен разъяснить, почему он тратит больше, чем зарабатывает. Мнение МЭР о том, что с высвобождением штата ГКС бюджет получит дополнительные средства, не подтверждено конкретными расчетами. Единовременная условная экономия в результате указанного шага после произведения всех выплат будет мизерной, а ущерб от непродуманных действий способен привести к разрушению системы государственной службы, полному падению ее престижа, снижению социальной защищенности и массовому оттоку квалифицированных специалистов.

Таким образом, предложения МЭР по реформе системы государственного управления являются непродуманными и необоснованными, их реализация приведет к дестабилизации системы государственной службы.

Беседовал Эрик ИСРАИЛОВ

22 сентября 2011 г.