ОПТИМИЗИРОВАТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА СПИКЕРОВ ЖОГОРКУ КЕНЕША

Состоялась отставка спикера А. Келдибекова. По времени она совпала с однолетним периодом существования Кыргызстана как парламентской республики. Прокомментировать итоги прошедшего года мы попросили эксперта по парламентаризму, директора Института парламентаризма и демократии, профессора Зайнидина КУРМАНОВА.

– Зайнидин Карпекович, как вы оцениваете прошедший год? Можно ли считать, что парламентская форма правления прижилась в нашей стране?

– Прошло слишком мало времени, чтобы давать оценки. Но начало было неплохим, если судить по общим показателям развития республики. Если это так, то в этом коллективная заслуга и парламента, и правительства. Если страна пойдет по минусам, то и ответственность ляжет на них равным образом.

– Но эти плюсы мы видим на фоне бесконечных скандалов. Это что, тоже способствует развитию?

– Во-первых, власть становится более открытой и прозрачной. Трудно стало скрыть нелицеприятные стороны в деятельности и в личной биографии. Во-вторых, причиной нашего роста считаю установившуюся во власти атмосферу политического плюрализма. Это очень важно, чтобы страна двигалась вперед. Одна голова хорошо, а две лучше. Единственный недостаток вижу в том, что идет хаотичное броуновское движение. Тогда как нам необходимо управлять этими процессами, моделировать ситуацию, заниматься социальным программированием. Очень важно поставить правильный диагноз стране, определить конечные и промежуточные цели, направление движения и т.д. Таким образом можно сократить риски на пути демократии, более быстро и менее затратно прийти к искомой цели.

– Что вы имеете в виду под диагнозом? Он же вроде бы поставлен – это семейно-клановое правление. Также определен путь выхода из кризиса  – переход к парламентской форме правления. Что еще надо?

– Власти говорят, что строят демократию. Но какую демократию? Известно около 40 видов демократии – консенсусная, совещательная, управляемая, либеральная и др. О какой демократии  идет речь у нас? Объявили борьбу с семейно-клановым правлением. Замечательно. Но дело в том, что в основе структуры кыргызского общества лежат родоплеменные и еще региональные отношения. Такая структура воспроизводила и будет дальше воспроизводить семейно-клановые отношения. Чтобы этого не было, нужно изменить структуру общества. Например, у современных монголов нет деления на роды и племена, и с этим связывают успехи в развитии парламентаризма. Чингиз-хан в 13 в. уничтожил эту систему и разделил всех монголов и покоренные народы на десятки, сотни, тысячи и тумены. То есть создал новую политическую систему, которая называется лестнично-винтовой. Чингиз-хан и его семья сами вдоволь  настрадались от родоплеменной розни, и он уничтожил ее каленым железом и путем насаждения верховенства Яссы– свода законов монголов. Древние греки и римляне на протяжении нескольких веков целенаправленно проводили политику по ослаблению и ликвидации родоплеменного деления. При такой системе вся власть принадлежала родовой аристократии, которая была глуха к потребностям простых людей, тянула страну назад. А сидеть и ждать было опасно. Рядом росли огромные восточные империи и тирании, которые хотели поработить их. Путем ряда последовательных политических реформ древнегреческие и римские реформаторы создали новую политическую систему, при которой во власть стали приходить вместо аристократов наиболее способные, умные и развитые личности из простого сословия. По этому пути впоследствии пошли и другие народы Европы.

– И чем же теперь отличаются европейские демократические государства от кыргызского демократического государства?

– Скажу коротко. Там государства – это политический союз свободных граждан, наш же Кыргызстан пока выглядит как союз племен и народов. Например, 72% наших граждан в 2006 г., по результатам соцопроса, считали себя  гражданами СССР, мусульманами, христианами, представителями различных племен и т.д., и только 28% считали себя гражданами Кыргызстана. Это очень низкий показатель. Сказанное требует не простого копирования чужого опыта, а осмысления его в наших условиях, применения новых методологических подходов, учитывающих наши исторические, национальные, культурные, психологические особенности.

– Следовательно, требуется иные подходы к реформированию страны, парламента и т.д.?

– Да, конечно. Каждая страна дарит миру свой уникальный опыт трансформации. При этом нельзя забывать, что есть и будут общие закономерности, хотя есть ученые, которые считают, что не может быть и общих законов, что все это стереотипы и выдуманные людьми мифы. По поводу реформы парламента. Есть пять видов парламента по отношению к исполнительной власти – доминирующий (Италия), автономный (США, Швеция), относительно автономный (Великобритания), подчиненный (Франция) и полностью подчиненный (СССР, Куба, КНДР и др.). Какой тип парламента наиболее приемлем в наших условиях? Какую модель нам нужно проектировать, чтобы получить максимальный эффект? Какая у нас модель политической системы? Чему мы должны отдать приоритет – англоамериканской, континентально-европейской, доиндустриальной модели?.. У каждой из них свои преимущества, приоритеты, ценности. Какой тип политического режима нам лучше всех соответствует? Там тоже несколько моделей – западная полиархия, новая демократия, восточноазиатская, исламская модель и т.д. Если посмотреть на наших соседей, то они идут по пути восточноазиатской модели (Япония, Корея, Малайзия), а мы по модели «новой демократии» (Польша, Чехия, Венгрия и др.). В области политической модернизации мы обогнали всех наших соседей по региону, но в плане экономического роста и благосостояния находимся на последнем месте. Почему? На все эти вопросы власть должна дать ясные ответы, чтобы люди не блуждали в догадках.

– Мы же обозначили нашу цель – строительство парламентской республики… Разве этого недостаточно?

– Это не цель. Парламентская форма правления это инструмент, механизм реализации политики, это промежуточная цель, одна из задач. В странах молодой демократии правящие элиты часто путают цели и инструменты. Все формы правления хороши. Нет плохих форм правления, есть лишь бездарные политики, которые даже богатую страну могут превратить в пустыню. Парламентская форма правления не может быть панацеей от трудностей. Франция (Третья и Четвертая Республика) тоже была парламентской республикой, но в середине 60-х гг. перешла к смешанной (полупрезидентской) форме правления, не выдержав диктатуры парламента. США начинали свою независимую историю как парламентская республика, но постепенно эволюционизировали в сторону  президенционализма. Ту или иную модель нельзя строить вне исторического и цивилизационного контекста. Английский парламентаризм нельзя понять без его истории. А цель – это другое. Целью могут быть экономические достижения, благосостояние народа, качество жизни людей. Например, казахи поставили цель в 2030 г. войти в число 50 самых развитых стран мира. Спрашивается – какая цель сейчас стоит перед кыргызами? Ну, наверное, не мирная передача власти или проведение демократических выборов. Это тоже задачи, а не цель.

Более того, хочу сказать, и это очень важно, чтобы определить оптимальные пути реформ, что у нас не парламентская форма правления, а премьер-президентская. При ней оптимальная модель парламента – подчиненная. Если бы у нас была парламентская модель – можно было бы попытаться смоделировать автономную или относительно автономную модель. Доминирующую модель строить в условиях молодой демократии очень рискованно. Она даже в развитых государствах ведет к параличу власти.

– А почему нашу страну все называют парламентской?

– Не все, а только политики. Ученые юристы-конституционалисты с самого начала говорили об одной из форм смешанной модели, каковой является премьер-президентская модель. Есть общепринятый критерий оценки той или иной формы правления – это ответ на вопрос: кто отправляет правительство в отставку? По новой Конституции, Жогорку Кенеш может выразить правительству вотум недоверия, но окончательное слово остается за президентом. Он может не поддержать парламент и сохранить правительство. Этим все сказано.

– Получается, что Жогорку Кенеш, его спикер не так всевластен, как говорят политики?

– В мире парламенты редко доминируют над правительством. Лишь доминирующие парламенты могут отправить в одночасье правительство в отставку. Поэтому там правительства меняются как перчатки. В послевоенной Италии сменилось около 60 коалиционных правительств, за 10 лет во Франции – 25 правительств. Некоторые из них существовали лишь несколько дней. Правительства там существуют на коалиционной основе, и в этом причина их нестабильности. Премьер в такой системе осуществляет общее руководство и боится вмешиваться не то чтобы в деятельность министерств, но даже их подразделений. А министры, как правило, не слушаются премьер-министров, которые меняются чаще, чем они сами. Есть и другие интересные нюансы.

– А спикер?  Какую роль играет он?

– У нас с провозглашением т.н. «парламентской республики» возникла иллюзия, что спикер становится могущественной фигурой вровень с основными политическими игроками, которыми, как правило, являются глава государства – президент (при смешанной и президентской системе) и глава исполнительной власти – премьер-министр. Это, конечно, заблуждение. Жертвой этого массового заблуждения и стал бывший спикер. Но его личный опыт – еще одно подтверждение непрочности позиции спикера при любой, даже парламентской, политической системе. Спикер, конечно, прежде всего, модератор, ведущий собрания. Первый среди равных. Есть понятие церемониальной и эффективной власти. В руках президента (в смешанной и президентской системах) и премьера, главным образом, сосредоточена эффективная власть, спикера – церемониальная (встречи, переговоры, приемы, речи, награждения). Эффективная власть у него только в отношении аппарата парламента.

– То есть он ничего не может?

– Почему же? Может, но иным способом. У парламента и спикера есть множество рычагов подчинить исполнительную власть, вить из нее веревки. Через установление правил (законы), формирование повестки дня, управление ходом заседаний и иные малоизвестные процедуры и механизмы, которых тьма, но политики не используют их по незнанию. Парламент – это очень сложная социально-политическая конструкция. Кто освоит все его секреты, тот может стать очень сильным и влиятельным политиком.

– Наверное, не ошибусь, что надо функционально усилять Жогорку Кенеш? Это же в общих интересах, мы видели, к чему может привести сильная президентская власть.

– Главное, чтобы были правильно расставлены балансы и установлено равновесие между ветвями власти. Нужно повышать профессионализм парламента, улучшать парламентский менеджмент, законодательный процесс и контрольные функции. Это самые большие проблемы Жогорку Кенеша с момента его образования. Нужно избавляться от советского наследия и практики. Нужно, чтобы ЖК творил сильные законы и эффективно контролировал исполнительную власть. Нужны депутаты-законодатели, а не «доставалы». Нужно повысить интеллектуальный уровень парламента путем принятия специальных мер в избирательном кодексе, чтобы в парламент пришли люди с критическим и экспертным мышлением, с юридическим и экономическим образованием. Важно, чтобы парламент обучался и готовился к тому, чтобы стать ответственным и эффективным органом народовластия. А это требует серьезных изменений во всех сферах его деятельности.  Сейчас принят очень прогрессивный регламент Жогорку Кенеша, который при его правильном применении выведет качество работы на международный уровень. Однако вызывает сожаление, что уже начались атаки на некоторые прогрессивные положения этого документа. Сейчас очень важна поддержка Жогорку Кенеша со стороны гражданского сектора. Думаю, большую роль в его становлении должен сыграть Совет спикеров при Торага Жогорку Кенеша, который только что прошел стадию организационного становления. Это орган, имеющий совещательно-консультативные функции, где собрались опытные политики, которые были вторыми-третьими руководителями государства. Их опыт бесценен, только нужно правильно определить миссию совета и повестку дня работы. Во многих странах мира существуют подобные консультативные органы на общественных началах. Потому что там понимают ценность передачи опыта, преемственности в политике и воспитания новой политической культуры взаимоотношений между руководителями. Он мог бы выполнять роль совета старейшин (верхней палаты) или «совета мудрецов». В однопалатном ЖК, избранном по партийным спискам, сейчас часто кипят страсти и эмоции, и так не хватает порой взвешенности и политической мудрости, характерной для верхней палаты. Чтобы не потерять Маргарет Тетчэр как политика после ее отставки, английское правительство дало ей статус члена палаты лордов британского парламента, где она плодотворно трудится до сих пор. В настоящее время при поддержке международных доноров мы проведем несколько круглых столов, чтобы оптимизировать деятельность совета спикеров, итогом которых станет разработка соответствующего нормативно-правового акта или руководства, который установит формат деятельности этой общественной организации. Надеюсь, что гражданское общество и депутаты примут активное участие в институционализации данного совета и предложат свои рекомендации, которые позволят кыргызскому парламенту выйти на заданную новой Конституцией орбиту.    

Беседовал Эрик ИСРАИЛОВ

22 декабря 2011 г.