Новейший этап кыргызского парламентаризма

Новейший этап кыргызского парламентаризма

Для Кыргызстана и других постсоветских стран он начался с распадом бывшего СССР. В конце 1994 г. срочно был проведен референдум по изменению Конституции, который предложил народу поддержать идею о двухпалатном парламенте.

В 1995 г. в соответствии с новыми конституционными поправками и изменениями был избран двухпалатный Жогорку Кенеш, состоящий из Законодательного собрания (35 депутатов), работавшего на постоянной основе, и Собрания народных представителей (70 депутатов), работавшего на сессионной основе. Началась новая страница в истории развития кыргызского парламентаризма.

Первое время было самым трудным в становлении нового института. Шли бесконечные эксперименты над парламентом. Раз за разом проводились референдумы по изменению Конституции, по роли и месту Жогорку Кенеша в политической системе. Предложения сыпались как из рога изобилия. Причем, не всегда компетентные и не работавшие на общее благо. Исходя из интересов политической конъюнктуры, был быстро учрежден, а через 8 лет так же быстро, без научного анализа, демонтирован двухпалатный парламент. Хотя при разумном политическом дизайне он имел полное право на существование. В 1998 г. на очередном референдуме при избрании в Законодательное собрание Жогорку Кенеша, состоявшего в то время из 60 депутатов, была введена 25% квота для политических партий. Эта мера оказалась недостаточной для реального развития политических партий. Партийное представительство было очень малочисленно (от 1 до 6 депутатов) и не могло претендовать на последовательное проведение своей партийной политики. Добирать численность приходилось за счет независимых депутатов, избранных по мажоритарным округам. Отсюда политическая аморфность фракций, непоследовательность в политике, отсутствие фракционной дисциплины, частая смена персон. Многие фракции стали прикрытием для создания регионально ориентированных групп. Еще более уродливые очертания фракционное строительство приобрело в ЖК 3-го созыва, который был избран на мажоритарной основе. В основе деятельности фракций не было никакой политической идеологии, например, «21 век», «Эл биримдиги», «Мекен» и др. В итоге, страна так и не получила долгожданной партийной системы, которая работала бы на благо общества. 

Однако затем идея партийного парламента так же быстро и необдуманно, не прожив и пяти лет, была отменена. Несколько раз менялась численность депутатов палат, шли бесконечные тяжбы по распределению полномочий между палатами Жогорку Кенеша, между парламентом и исполнительной властью, парламентом и президентом. Сама деятельность парламента вызывала множество споров и нареканий со стороны избирателей, гражданского общества, которые никак не могли понять суть работы нового органа и увидеть различие между парламентом и правительством.

В первые годы независимости в условиях конфронтации между парламентом и президентом в общественном мнении осознанно и неосознанно формировалось вульгарное представление о парламенте как о бесполезном и безвольном органе, «говорильне», от которой нет никакого прока. В условиях отсутствия глубоких традиций и опыта парламентаризма сложилась и другая ошибочная точка зрения, что предназначение парламента состоит только в том, чтобы все время бороться с исполнительной властью. При этом игнорировалось, что не менее важным условием развития демократии и парламентаризма является установление партнерского сотрудничества и взаимодействия между законодательной властью, правительством и, конечно же, главой государства.

В конечном счете, споры вокруг парламента, о его роли и месте в системе власти и жизнеобеспечения Кыргызстана не закончились даже после двукратного свержения президентов А. Акаева 24 марта 2005 г. и К. Бакиева 7 апреля 2010 г.

После мартовского переворота 2005 г. и.о. президента и глава нового правительства К. Бакиев ради сохранения устойчивости и политической стабильности не стал распускать парламент 3-го созыва, как того требовали восставшие массы. Хотя именно массовые нарушения во время его избрания и стали одной из важных причин взрыва народного недовольства. Но и это не спасло положение. Развернувшиеся в течение последующих двух лет острые баталии и митинговые страсти вокруг нового проекта Конституции привели страну к сложному перманентному политическому кризису. В сентябре 2007 г. Конституционный суд КР признал, что новая Конституция, одобренная Жогорку Кенешем 3-го созыва, была принята с нарушением законодательства, что повлекло за собой проведение очередного референдума по изменению Конституции и дальнейшему роспуску парламента осенью 2007 г.

В соответствии с проектом новой Конституции, будущий парламент должен был состоять из 90 депутатов и избираться по партийным спискам. Для депутатов был введен императивный мандат, чтобы обеспечить дисциплину в партийных рядах в условиях недостаточно сформировавшейся демократической партийной системы. Стало очевидным, что выборы по мажоритарной системе одномандатных округов в условиях Кыргызстана не оправдали себя и ведут страну к клановости, регионализму и трайбализму. Выборы по одномандатным округам превратили выборный процесс в политический фарс и привели к «олигархизации» парламента, куда был закрыт доступ простым гражданам, женщинам, молодежи и представителям других нацио-нальностей. Тем самым парламент терял интерес к реальной жизни и становился нечувствительным к народным чаяниям и интересам.

Партиям, участвовавшим в парламентских выборах, согласно Конституции, впервые предоставлялось право формирования правитель-ства. Таким образом, был сделан принципиально важный шаг в переводе кыргызского парламентаризма на качественно новый уровень, к новым стандартам законодательной деятельности.

В ходе досрочных осенних парламентских выборов 2007 г. в Жогорку Кенеш 4-го созыва были избраны депутаты от трех политических партий. Абсолютное большинство мандатов получила пропрезидентская партия «Ак Жол». Почти равные голоса получили СДПК (11 мандатов) и Партия коммунистов Кыргызстана (8 мандатов). В стране начала складываться партийная система с доминирующей партией, где пропрезидентская партия получила право самостоятельно формировать правительство. Причем, правительство формировалось не по принципу партийной принадлежности.

Переход к партийному парламенту по-новому выстроил приоритеты в работе Жогорку Кенеша. Был разработан и принят новый регламент, который учитывал своеобразие и реалии сложившейся политической обстановки. Усилилась роль парламентских фракций. Представители оппозиционных партий получили право на председательство и заместительство в комитетах. Повысились требования к качеству законодательной работы. Законы стали приниматься в нескольких чтениях. Были введены правила обязательной правовой, гендерной, антикоррупционной, правозащитной и других видов экспертиз. Тем самым в документе была отражена потребность страны в усилении и совершенствовании законодательных и контрольных функций. Принятие качественных законов и установление эффективного и постоянного контроля над их исполнением становилось настоятельным требованием дня. Если раньше главным инструментом влияния на политику была парламентская трибуна, дебаты, пленарные заседания, то, согласно новому регламенту, центр тяжести стал перемещаться в сторону комитетов и фракций. Существенно изменился порядок работы парламента. Были определены специальные дни для заседаний комитетов, фракций и пленарных заседаний. Значительно было сокращено число комитетов Жогорку Кенеша. Главными требованиями в организации работы парламента стали не разговоры о политике с трибуны, а ежедневная экспертная работа над законопроектами. Для улучшения руководства деятельностью парламента был создан Координационный совет, куда входили представители всех фракций. Этот орган еженедельно рассматривает, формирует и утверждает повестку дня работы парламента, другие важные вопросы парламентской работы. Парламент впервые заложил в регламент механизмы планирования деятельности Жогорку Кенеша, что в целом должно было благотворно повлиять на эффективность его работы, осуществление им представительских функций, организацию законотворческого и контрольного процесса. В обиходе отечественного парламентаризма появились такие понятия, как консолидированное или свободное голосование и многое другое.

В работе Жогорку Кенеша впервые развернулась деятельность фракций политических партий. Это были не аморфные объединения прежних созывов, а объединения, сформированные из числа депутатов, принадлежащих к одной из политических партий. Это были своего рода политические клубы внутри парламента, объединяющие депутатов вокруг близких к ним политических программ, идеологий или иных интересов. Члены фракции в ходе коллективного обсуждения вырабатывают позицию фракции по рассматриваемым в парламенте вопросам. Фракции определяют стратегию и тактику политической борьбы, дают политическую оценку законопроектам и происходящим политическим процессам в стране и за ее пределами, рассматривают другие важные политические вопросы. У каждой фракции был свой аппарат – секретариат.

Парламентские комитеты и временные комиссии Жогорку Кенеша были призваны обеспечивать законодательный процесс внутри парламента и контрольные функции над исполнением законов и принятых парламентом решений. Они были образованы по отраслевым, правовым и проблемным признакам.

Каждый депутат, за исключением спикера и вице-спикеров, обязан был быть постоянным членом только одного комитета. Некоторым депутатам партий парламентского меньшинства предоставлено право быть членами двух комитетов. Постоянные члены комитетов имели право решающего голоса, непостоянные – совещательного.

Впервые в истории Жогорку Кенеша, перед тем как приступить к своей работе, депутаты прошли 3-дневный обучающий тренинг, где при помощи высокопрофессиональных лекторов и экспертов получили теоретические и практические знания об основах парламентаризма, приобрели необходимые для депутата навыки. Применение этой распространенной в парламентах зарубежных стран практики позволило депутатам Жогорку Кенеша 4-го созыва достаточно оперативно и слаженно начать свою работу.

Таким образом, можно сказать, что Жогорку Кенеш 4-го созыва, несмотря на критику его работы, заложил фундаментальные основы для успешного развития отечественного парламентаризма. Это был прорыв в реформировании Жогорку Кенеша и перевода его деятельности на уровень общепризнанных международных стандартов.

После апрельского переворота 2010 г. в Кыргызстане Временное правительство распустило Жогорку Кенеш и Конституционный суд. Была проведена очередная конституционная реформа. В результате июньского референдума 2010 г. страна с подавляющим большинством приняла Конституцию с парламентской формой правления, хотя незадолго до этого избиратели, как сообщали официальные СМИ, с подавляющим большинством приняли Конституцию 2007 г., предложенную президентом К. Бакиевым. С таким же подавляющим энтузиазмом принимали все конституционные поправки президента

А. Акаева, в которых он усиливал свои властные полномочия. Все это является свидетельством того, что в Кыргызстане отсутствует народное движение в поддержку Конституции. Конституционные изменения не созревают в недрах общества, а придумываются в угоду политической конъюнктуре или ради удовлетворения политических амбиций отдельных политиков.

Полномочия президента были значительно сокращены в пользу парламента и правительства. Правительство стало ответственным только перед Жогорку Кенешем. Численность парламента увеличилась до 120 депутатов. Избирательная система осталась прежней, однако была изменена природа депутатского мандата. Вместо императивного, он стал полусвободным, т.к. депутатам было запрещено переходить из одной фракции в другую.

Осенью 2010 г. на основе новой Конституции были проведены внеочередные выборы в Жогорку Кенеш. В итоге 5% избирательный барьер преодолели 5 партий из 28 участвовавших в выборах. Это партии «Ата Журт», «Ар-Намыс», «СДПК», «Республика» и «Ата-Мекен». По своим характеристикам это были три центристские и две левые партии. Ни одна из них не получила доминирующих позиций и не имеет достаточных ресурсов для самостоятельного формирования правительства, что является существенным недостатком политической системы.

Работа Жогорку Кенеша 5-го созыва в настоящее время идет по той колее, которая была проложена предыдущим созывом. Однако вместе с позитивными тенденциями в его работе наблюдаются и отрицательные моменты, которые негативно влияют на дальнейшее развитие парламентаризма. Например, наблюдается распад партийных фракций, узаконенный депутатами.

Парламентаризм сейчас переживает сложный этап, связанный с его дальнейшим реформированием. Многое уже сделано, но есть еще недоработки, недостатки, касающиеся разных сторон деятельности парламента. В устранении существующих недостатков немаловажную роль должно играть изучение и внедрение лучшего зарубежного парламентского опыта, поддержка со стороны международного сообщества.

В настоящее время Жогорку Кенеш находится на этапе своего дальнейшего реформирования. Идет процесс поиска оптимальной модели, дальнейшего усовершенствования его деятельности в условиях демократической трансформации и глобализации.

Ильяс Курманов,
аспирант КГУ им. И. Арабаева

21 марта 2013 г.