Административные реформы второго срока президента К.Бакиева

Асылбек БОЛОТБАЕВ, эксперт по вопросам госуправления

Автором проведен анализ предлагаемой президентом Курманбеком Бакиевым «перезагрузки», как говорят в последнее время, деятельности институтов власти после вступления его на второй президентский срок и их согласованности с задачами развития государства и общества.

Необходимость диалога и партнерства власти и общества

В стране давно обсуждается вопрос о необходимости системы диалога и налаживания партнерства власти и общества. Без этого взаимодействия политический консенсус труднодостижим. Разрыв в видениях общественных сил, отражающий наиболее важные политические и общественные интересы, а также власти будут иметь значительные расхождения, встречать препятствия на пути единения сил в государстве.

Особенностью после выборного периода является то, что все кандидаты уже изложили свое видение будущего страны. Насколько оказались популярны их предвыборные платформы у народа, отражаются результатами выборов. Общество голосует за востребованный большинством путь развития. Если неискаженные результаты действительно отражают чаяния общества, победившему кандидату остается скорректировать свою предвыборную программу в качестве платформы для преобразования страны, с учетом наиболее значимых предложений претендентов наиболее влиятельных политических сил.

Курманбек Бакиев ставит эту задачу о необходимости диалога и партнерства власти и общества в управлении страной. Президент страны, определяет систему налаживания процедур и механизмов общественного участия в компетенцию и ответственность власти, как первостепенную задачу своих реформ.

Глава государства предлагает изменить созданную систему концентрации власти, где «вершиной государственной власти в Кыргызстане является Институт Президента Кыргызской Республики», — как указывает он сам. Первым шагом на пути реформирования власти и управления реформирования Института Президента предлагается провести за счет обеспечения «реального и эффективного участия общества в принятии решений на высшем уровне государственной власти». Президент считает, что принимая решения государственной важности, он будет опираться на мнение различных групп интересов, различных культурных и профессиональных сообществ, моральных авторитетов страны.

Оказалось, что существующая правящая партия и вся система власти не обеспечивает эту задачу. Казалось бы, правящая партия имеет все возможности, и могла бы демонстрировать сдвиг к умеренной политике среди других ведущих партий страны, идти к сплочению и являться своеобразным посредником между оппонентами. Однако в связи с особенностью позиции и применения техники выработки и принятия решений властной партии, парламент страны характеризуется отсутствием желания прислушиваться к мнению оппозиционных фракций, открыто демонстрируется нежелание идти на компромисс и единение. Даже наоборот любые свойственные оппозиции высказывания и критика, делающие на самом деле оппозиционную фракцию оппозицией, встречается представителями властной партии негативно, проявляя отсутствие желания даже выслушать. Зачастую представители фракции провластной партии легко меняют свою позицию в зависимости от указаний сверху, как например, по авиабазе, Налоговому кодексу и другим вопросам. Возможно, их за это ценят, но вряд ли уважают...

Предложения по реформе, предложенные Президентом говорят о том, что видимо существующие конституционные институты власти не оказывают должного влияния на решения главы государства, зачастую занимая соглашательскую и подобострастную позицию по основным вопросам государственного строительства. Жогорку Кенеш, предназначенный представлять срез мнений разных групп общества, видимо, также не исполняет эту роль. Складывается впечатление, что такая же оценка дана деятельности Ассамблеи народа Кыргызстана, а также недавно образованной Общественной палате. В действительности госорганы не осуществляют согласованного взаимодействия со специализированными институтами гражданского общества при решении возложенных на них задач.

Новый курс Курманбека Бакиева фактически означает, что задача взаимодействия всех институтов государственной власти с институтами гражданского общества переориентирована на обеспечение участия общества в принятии государственных решений на высший уровень государственной власти через Институт Президента. Предложения и мнения существующих госорганов на Президента уже будут иметь меньшее значение. Ранее процедуры согласования при принятии решения Президентом, его Администрацией зачастую, оказывается, не согласовывались, как это принято, а нарушались в интересах отдельных лоббирующих сторон.

Действующая процедура предполагает, чтобы указы и распоряжения Президента предварительно, в обязательном порядке, согласовывались с заведующими отделами президентской Администрации. Когда требуется — запрашивалось мнение Правительства или соответствующего министерства. В такой системе процедур согласования, качество и объективность подготовки решения зависит от профессиональности и принципиальности сотрудников соответствующего подразделения Администрации. При этом нарушение установленных процедур согласования можно избежать только при желании Руководителя Администрации или самого Президента. Но это вопрос уже их персональной заинтересованности.

Президент предполагает в рамках нового курса образовать две новые структуры — Верховный курултай Кыргызстана и Президентское совещание. Это, считает К.Бакиев, «единственно возможная в современном мире технология управления, основанная на партнерстве общества и власти». Теперь, все государственные решения Президента будут приниматься с учетом мнения этих двух структур, а также осуществляться координация и оценка принимаемых решений и их последствий.

Предлагается сделать так, чтобы процедуры проникновения узких интересов были пресечены в деятельности новых структур и лишены пагубного влияния групп интересов на Президента. Но, все-таки планируемые намерения могут вылиться в огосударствление функций взаимодействия власти с представителями от гражданского сектора, а не с самими гражданскими институтами.

О Госсекретаре и советниках президента

Президент К.Бакиев уверен, что должности государственного секретаря и его постоянных советников показали свою неэффективность, а не люди, которые занимают эти должности, продемонстрировали свою несостоятельность. Поэтому поводу он сказал: «Просто оказалось, что орган есть, а реальных общественно необходимых функций у него — нет. Я говорю об институте госсекретаря. Этот институт будет упразднен. Так же будет упразднен институт постоянных советников Президента». Возникает вопрос, что мешает Президенту придать этим должностям общественно значимые функции?

Если дела в сфере создания идеологии в последнее время не шли, это не значит, что виновата должность государственного секретаря. По Конституции Президент назначает государственного секретаря, определяет его статус и полномочия. Президент может определить этой должности необходимый статус и полномочия, не ограничиваясь только сферой идеологии. Совершенно излишне увязывать по аналогии полномочия государственного секретаря Кыргызской Республики с государственным секретарем США, ведающим вопросами иностранных дел. В России в свое время (1992г.) Г.Бурбулису в качестве государственного секретаря при Президенте РФ было установлено, что он является по должности представителем Президента в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, позже возлагались полномочия по координации деятельности всех советников Президента. В Кыргызстане госсекретарь мог бы фактически исполнять полномочия советника по особым поручениям или совмещать должность Руководителя Администрации Президента, ведь его статус и полномочия устанавливает лично Президент. Будет ли результативность — это вопрос правильного подбора кандидата на эту должность, возложения соответствующих полномочий и ответственности. Государственный секретарь мог бы в реальности оказывать содействие в разгрузке Президента. Об этом следовало бы еще раз продумать, а не идти на непродуманные шаги. Тогда и Конституцию в этой части менять не придется.

Кстати, введенный несколько лет назад институт статс-секретарей в государственных органах также был предназначен разгрузить министров за счет решения текущих административных и кадровых задач. Слово «статс» в наименовании этой должности переводится как «государственный». То есть это государственный секретарь применительно к конкретному министерству. Так вот, были ранее у нас «горячие головы» утверждавшие, что им статс-секретарь не нужен. Но этот институт широко распространен в мировой практике, есть она даже в военных ведомствах. Так, наравне с должностью государственного секретаря США практикуются должности государственных секретарей в министерстве обороны, в частности государственный секретарь армии США, государственный секретарь военно-воздушных сил США.

Президент придает Агентству по государственной службе задачу подготовки и переподготовки чиновников, их подбору, а также выполнению функции единого кадрового центра. При этом совместно с правительством разрабатывать и внедрять новые стандарты и форматы их работы. Учитывая особую значимость, которую он возлагает на указанное Агентство, есть вариант, чтобы должность государственного секретаря могла бы быть совмещена с должностью руководителя этой кадровой службы.

Относительно сокращения должностей советников президента. Есть вполне обоснованные доводы, подтверждающиеся положительным зарубежным опытом организации администрации глав государств, что именно должности советников составляют основной костяк аппаратов обеспечения президентов. Вопрос персоналий и результативности работы — иной аспект, он зависит от правильности выбора и назначения на должности.

Премьер-министр Владимир Путин в прошлом году произвел внутреннюю революцию в российском Белом доме. Путин упразднил свой личный секретариат в Аппарате Правительства и усилил полномочия Руководителя Аппарата. Этим самым он отказался от независимых от вертикали власти помощников премьера и референтов, а также создал возможности Руководителю Аппарата Правительства возможности непосредственно взаимодействовать с Президентом РФ Дмитрием Медведевым. В результате проведенных преобразований стало возможным исполнять совершенно новую функцию — заниматься обеспечением «разработки и представления председателю правительства проектов, основных направлений деятельности правительства по реализации внутренней и внешней политики», и возможность работать и с «силовым блоком» правительства, подчиняющимся Президенту РФ.

Так закончилась продолжавшаяся во многих прежних правительствах РФ борьба секретариата Премьер-министра и Аппарата Правительства за влияние на главу Правительства, что было главным сюжетом аппаратной жизни Белого дома. Также решена проблема взаимодействия двух аппаратов.

Использовать такой опыт реформ полезно, но с учетом того, что там совсем другая система взаимоотношений между бывшим Президентом, ставшим Премьер-министром и действующим Президентом, вообще другой масштаб страны и управления, а также иной профессиональный уровень бюрократии.

О реформе администрации президента

Глава государства справедливо указывает на имеющиеся нарекания по поводу деятельности его Администрации. Он говорит, что «проблема в том, что администрация во многом дублирует функции правительства и является обязательным посредником между Президентом и всеми другими структурами управления. Так быть не должно. Это — вчерашний день».

Поэтому вполне естественным явилось заявление Президента, что Администрация в настоящем виде, как структура, будет преобразована. При этом ее дублирующие функции перейдут в Аппарат Правительства, чьи возможности предполагается усилить. Однако многое зависит о того, какие полномочия будет исполнять сам Президент, а какие Премьер-министр. Если ситуация с закрепленными и исполняемыми полномочиями этих высших должностей остается, функции Администрации и Аппарата Правительства не могут быть существенно реформированы.

Президент должен опираться в работе и на свою Администрацию с Секретариатом, и на Правительство, однако правовое положение названных органов принципиально различно. Если Правительство является высшим органом исполнительной государственной власти, то Администрация Президента, по сути, рабочий орган, обслуживающий главу государства. В положении об Администрации Президента указывается, что Администрация является «государственным органом, непосредственно подчиненным Президенту КР, обеспечивающим деятельность и реализацию полномочий главы государства».

Ввиду того, что в деятельности Администрации был крен не на функцию обеспечения, а на «реализацию полномочий главы государства», появился излишне увеличенный фронт деятельности. Ведь реализацией полномочий главы государства занимается не только его Администрация или Секретариат, но и министерства ведомства, местные госадминистрации и вся система госуправления. Поэтому перераспределение полномочий с Администрации на Аппарат Правительства и общественные институты вполне закономерно. При этом не должно быть забыто значительное число госорганов, которые непосредственно подчиняются Президенту. Кто будет с ними работать? Значит, требуются меры по их передаче под юрисдикцию Правительства. Поэтому и задачу реформирования следовало бы поставить более масштабно и в комплексе.

Источник: Официальный сайт СДПК