Какое государство мы строим: состоится ли партийный парламент?

Зачем цивилизованной стране нужен парламент, сегодня знают даже школьники. В большинстве стран мира парламенты стали органической частью государственной власти. Они выполняют главную властную функцию — представительство интересов народа через создание законодательной основы жизнедеятельности государства, общества и личности. Законы в современном мире стали источником права в государстве. Это позволяет характеризовать парламент и парламентаризм как закономерное международное явление, без которого немыслимо функционирование власти в любой стране. В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в государстве и обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, а также инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

В октябре 2007 г., в результате народного волеизъявления (референдума), политическая система Кыргызстана подверглась радикальным изменениям – введена полностью пропорциональная система выборов (по партийным спискам) в Жогорку Кенеш (парламент), что предполагает возрастание роли политических партий в общественно-политической жизни страны. Эти изменения нам еще предстоит осознать и, что самое важное – претворить в жизнь. Итак, состоится ли партийный парламент, приживется ли, наконец, в стране парламентаризм?

Но сначала полагаю необходимым напомнить вновь испеченным парламентариям о несостоявшемся двухпалатном Жогорку Кенеше, памятуя одного мудреца, который предсказал: «Кто не помнит своего прошлого, обречен пережить его снова».

НЕСОСТОЯВШИЙСЯ ПАРЛАМЕНТ

В начале сентября 1994 года в стране разразился парламентский кризис. «Легендарный парламент» — Жогорку Кенеш, первоначально избранный как Верховный Совет Киргизской ССР в марте 1990 года, выполнил свою миссию, заложив основы независимого кыргызского государства, и самораспустился. 22 октября 1994 г. состоялся референдум, по результатам которого был учрежден двухпалатный Жогорку Кенеш, состоявший из Собрания народных представителей и Законодательного собрания. При учреждении двухпалатного парламента мы верили и надеялись, что он обеспечит на деле представительство интересов жителей, проживающих в регионах, а также создаст предпосылки для повышения эффективности законотворческой деятельности государственных органов и оперативного разрешения законодательным путем назревших социально-экономических проблем.

К сожалению, реструктуризация Жогорку Кенеша не оправдала надежд и доказала истинность крылатой фразы бывшего премьера российского правительства В.С. Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».
Во-первых, двухпалатный Жогорку Кенеш не прижился по той причине, что такой парламент, как правило, присущ федеративным государствам типа Российской Федерации, где имеются национально-государственные образования. Кыргызстан же является унитарным государством с единой и неделимой территорией.

Во-вторых, не оправдалась надежда на снижение расходов на содержание парламента — обе палаты обзавелись своими аппаратами и финансово-хозяйственными службами, затраты на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша возросли неимоверно, по сравнению с однопалатным Жогорку Кенешем образца 1990–1994 гг.

Например, по данным министерства финансов в 1993 г., аппарат Жогорку Кенеша составлял всего лишь 46 штатных единиц (при 350 депутатах); всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысячи сомов. В 1994 г. аппарат Жогорку Кенеша составлял 53 человека (на 350 депутатов); всего расходы на его содержание составили 4527,8 сома.

В конце марта 1995 г. начал свою деятельность двухпалатный парламент. В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша, вместе с гаражом, уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат ЗС — 144, аппарат СНП — 87, гараж — 117); расходы на содержание составили 40 764,4 сома.

То есть расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные и т. д.).
Что касается двухпалатного парламента второго созыва (2000 г.), то штатная численность аппаратов палат вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 г. составило 783 единицы, на расходы (без учета расходов на содержание депутатов) было предусмотрено 131 652,2 сома!

Даже более развитые в экономическом отношении государства не могут себе позволить затраты, сопоставимые с нашими затратами на содержание парламента. Например, обязательное обеспечение служебными автомашинами всех депутатов — нонсенс в мировой практике: как правило, служебные машины выделяются только спикеру парламента и заместителю. Если подсчитать, сколько раз был обновлен автопарк, обслуживавший двухпалатный Жогорку Кенеш, начиная с 1995 г., с учетом расходов на обслуживание, ремонт, внеплановые замены автомобилей, попавших в серьезные аварии и т. д., то получаются просто астрономические суммы.

В апреле-июле 2001 г. в СМИ были обнародованы вопиющие факты безудержной и бесконтрольной траты бюджетных средств со стороны Законодательного собрания Жогорку Кенеша, установленные Счетной палатой. Но что самое печальное — парламент тогда фактически проигнорировал заключение Счетной палаты и публикации в СМИ, не сделал должных выводов, дав ясно понять, что бросает вызов всему обществу.

В-третьих, фактически образовались два равноправных парламента, превратившиеся в постоянный источник перманентной напряженности во взаимоотношениях с Президентом и Правительством.

Уже к началу деятельности Законодательного собрания второго созыва стало окончательно ясно, что постоянно действующая палата Жогорку Кенеша не оправдала возлагавшихся на нее надежд и вместо оперативного реагирования на вызовы общественного развития все больше превращается в фактор, тормозящий дальнейшее проведение социально-экономических реформ. Опыт деятельности постоянно действующей палаты Жогорку Кенеша — Законодательного собрания двух созывов — показал, что в условиях Кыргызстана идея профессионализации парламента преждевременна – общественное сознание и политико-правовая культура нашего общества еще не созрели для современных европейско-американских стандартов парламентаризма.

Причина, на мой взгляд, заключалась в том, что оба созыва двухпалатного парламента (1995 г. и 2000 г.) не сумели перестроить свою работу в соответствии с закрепленной в Конституции страны доктриной разделения властей, а продолжали работать в духе ленинского принципа всевластия советов, занимаясь большей частью не свойственными парламенту исполнительно-распорядительными функциями.

Некомпетентность и нерешительность Правительства, его подспудное желание подстраховаться при принятии непопулярных экономических решений, не брать на себя всю полноту политической ответственности по многим вопросам социально-экономической реформы, в частности, по вопросам приватизации и разгосударствления собственности, привело к тому, что палаты Жогорку Кенеша и, в особенности, Законодательное собрание со временем превратились в «параллельное правительство», присвоив себе, с молчаливого согласия Правительства, множество несвойственных законодательному органу полномочий. Кстати, следует отметить, что большинство тех нормативных правовых актов продолжает действовать и сегодня.

Всё это нарушило и без того шаткий и условный баланс во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти, спровоцировало к 2002 г. противостояние и противопоставление формальных полномочий парламента и Правительства, а также Президента, осложнило их взаимодействие.

В-четвертых, с течением времени в законотворческой деятельности двухпалатного парламента проявился целый ряд факторов, которые подрывали стабильность правовой системы и правопорядка в целом, вели к распространению ложных представлений и стереотипов в общественном сознании и поведении, нарушали законные интересы государства.

Прежде всего, игнорировалась научная, логически последовательная и системная технология подготовки законопроектов, основы которой были заложены в Регламенте Законодательного собрания. Проекты законов готовились наспех, зачастую поправки вносились даже во время обсуждения законопроекта без надлежащего согласования с отраслевыми министерствами и ведомствами, с Правительством в целом; без экономических и финансовых расчетов, прогнозов последствия реализации законов. Нередко законодательный процесс доводился до абсурда, когда в течение одного заседания, как правило, за полчаса — час до его окончания принимались по нескольку десятков законов без какого-либо обсуждения. Порой при подготовке и принятии законов превалировал узковедомственный подход и частные интересы, к их лоббированию подключались депутаты парламента.

В качестве «шедевра» такого низкопробного законотворчества можно привести Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О ветеранах войны, Вооруженных сил и тружениках тыла», принятый Законодательным собранием 30 июня 2004 г. (в последний день работы палаты перед каникулами и в преддверии предстоящих через несколько месяцев парламентских выборов). В соответствии с этим законом, предполагалось уравнять в льготах участников Великой Отечественной войны и тружеников тыла. Намерение депутатов, бесспорно, было благое. Однако к чему могло привести данное «благодеяние»? Из заключения Правительства к принятому закону следовало, что приравнивание статуса тружеников тыла к участникам войны повлечет дополнительные расходы из средств республиканского бюджета ежегодно более чем на миллиард сомов! Какой бюджет выдержит такого рода популистские обещания, ведь Кыргызстан все-таки не Кувейт с его нефтью. Конечно же, на принятый закон было наложено «вето». О качестве принимаемых законов можно судить по количеству президентских «вето» на законы, принятые двухпалатным парламентом, например, в 1997 г. их было 25, в 1998 г. — 21, в 1999 г.—  25 и т. д.

Такого рода законотворчество не имело ничего общего с нормальной парламентской процедурой принятия законов, установленной регламентом и предусматривающей продуманность и выверенность всех этапов подготовки и принятия законов. Жогорку Кенеш в своей законотворческой деятельности в первую очередь обязан исходить из экономических и финансовых возможностей государства, принимать реально осуществимые решения. Принятие же Законодательным собранием Жогорку Кенеша популистских законов приводило к распылению и без того скудных бюджетных средств, что тяжелым бременем ложилось на госбюджет, налогоплательщиков, подрывало финансовую стабильность государства и, создавая у граждан иллюзорные ожидания, постепенно создавало условия для социального недовольства.

Таковы некоторые из основных причин того, что в Кыргызстане двухпалатный парламент так и не состоялся. Эти и другие объективные и субъективные причины привели к тому, что, по итогам референдума, состоявшегося 2 февраля 2003 г., было принято решение о возврате с 2005 г. к однопалатному Жогорку Кенешу. Уход в конце марта 2005 г. двухпалатного Жогорку Кенеша с политической сцены не вызвал никакого сожаления в обществе. С тех пор прошло 3 года — кто сегодня помнит о двухпалатном парламенте 1995 и 2000 гг. созывов?

НЕ НАСТУПИТЬ БЫ НА СТАРЫЕ ГРАБЛИ

Прошел месяц со дня начала работы Жогорку Кенеша, сформированного по партийным спискам. Сумеет ли новый парламент преодолеть ошибки и недостатки в деятельности двухпалатного парламента, в короткий срок пройти противоречивую стадию становления и выйти на путь ответственной, целенаправленной законотворческой деятельности, рассчитанной на перспективу?

Пока что от работы парламента остается двойственное впечатление. Обнадеживающей тенденцией являются попытки руководства парламента реформировать его деятельность, исходя из партийного характера, отрешиться от несвойственных законодательному органу исполнительно-распорядительных функций, мелочной опеки органов исполнительной власти. Лидерство в парламенте одной партии «Ак Жол» создает оптимальные условия для реализации новых реформ и идей, которые беспрепятственно будут преодолевать бесплодные парламентские дебаты.

Но… Первые решения по материально-техническому обеспечению деятельности вновь избранного парламента говорят о том, что в данном вопросе «воз и ныне там». Полагаю, что у нового Жогорку Кенеша есть хорошие шансы для того, чтобы оставить свой положительный след в общественном сознании, да и в истории тоже. Прежде всего, необходимо принять закон о материально-техническом, автотранспортном и финансовом обеспечении деятельности Жогорку Кенеша, в котором должны быть предусмотрены радикальные и действенные меры по сокращению расходов на содержание парламента (см. выше об обеспечении деятельности «легендарного» Жогорку Кенеша): сокращение штатной численности аппарата и управления делами, обеспечение служебным автотранспортом предусмотреть только для руководства парламента, а для обслуживания депутатов следует выделять дежурные автомобили т.?п. Такой подход со стороны нового парламента будет символизировать реализацию на практике концепции «Государство должно жить по средствам», которая при нынешних сложных экономических условиях должна стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в целом для всего государственного аппарата. Именно тогда партия большинства в парламенте «Ак Жол» станет «народной» без кавычек.

(продолжение следует)

М. К. УКУШОВ, заслуженный юрист КР