Хождение по замкнутому кругу конституционных реформ — удел Кыргызстана?

Продолжение.
Начало в № 41 (502) от 04.11.2010 г.

О репутации и имидже страны

Как сделать Кыргызстан открытой, узнаваемой, привлекательной, заслуживающей уважения и признания в международном сообществе страной? Ответ очень прост: мы, граждане, каждый в отдельности и общество в целом, обязаны снискать стране доброе имя. Мы заработаем доброе имя стране, сделаем ее популярной и привлекательной, если покажем себя с лучшей стороны, расположим к себе, а не отпугнем, не превратимся в своеобразное «пугало». Имидж, созданный государством и его народом, в наше время имеет важнейшее значение для привлечения или, наоборот, сдерживания иностранных инвестиций, от которых во многом зависит материальное благополучие кыргызстанцев. От этого в немалой степени зависит и завоевание собственной экономической ниши в эпоху глобализации, отстаивание национальных интересов, успешное проведение внутренней и внешней политики.

Определенная репутация у Кыргызстана в мире уже есть — и она, к сожалению, отрицательная. Если 12-15 лет назад Кыргызстан в международном сообществе называли «островком демократии в Центральной Азии», то сегодня страну причисляют к «несостоявшимся государствам» со всеми присущими атрибутами: слабая центральная власть, регионализм, трайбализм, межэтнические трения, высокий уровень коррупции, преступности в целом, наркотрафик и т.п. Те граждане, которые выезжали за границу во второй половине 90-х годов и сегодня, могут сравнить и наверняка ощутили на себе все «прелести» происшедших изменений по отношению к Кыргызстану в ходе процедуры досмотров в аэропортах Европы и США. Сложившуюся репутацию Кыргызстана властные элиты соседних стран сегодня используют как «пугало» для своей общественности — «смотрите, к чему может привести демократия…».

Несомненно, свою немалую лепту в создание «нехорошего» имиджа страны вносят нескончаемые конституционные реформы. В самом деле — проведение конституционной реформы уже превращается в национальную забаву вроде «козлодрания». В дебрях реформ могут запутаться даже опытные юристы, не говоря уже о других категориях граждан. В феврале 1996 г., в октябре 1998 г. и в феврале 2003 г. были проведены референдумы (всенародные голосования), по итогам которых в Конституцию Кыргызской Республики, принятую «легендарным» парламентом 5 мая 1993 г., вносились соответствующие изменения и дополнения; затем Жогорку Кенеш 3-го созыва 8 ноября 2006 г., в связи с принятием новой редакции Конституции, признал Конституцию 1993 г. утратившей силу; через некоторое время, «одумавшись», Жогорку Кенеш восстановил Конституцию 1993 г., приняв 30 декабря того же 2006 г. ее новую редакцию; в октябре 2007 г. состоялся новый референдум, который принял очередную новую редакцию Конституции 1993 г. И, наконец, 27 июня 2010 г. референдумом была принята новая Конституция государства, а Конституция 1993 г. вновь была признана утратившей силу.

Итак, Кыргызстан уже можно заносить в книгу рекордов Гиннесса в качестве государства, которому по частоте изменения Конституции нет равных в мире — нужно только оформить соответствующую заявку — может кто-то из НПО возьмется?

Сегодня в стране вновь бродит «призрак» очередной конституционной реформы. Судьба реализации национального проекта №1 под названием «Парламентская республика» под вопросом, поскольку сразу после выборов лидеры отдельных партий, прошедших в Жогорку Кенеш, заговорили о возможном возврате к президентской форме правления. А тут совсем некстати подоспела новость из Украины: 1 октября текущего года президент В. Янукович с помощью Конституционного суда Украины добился отмены конституционной реформы 2004 г., установившей в стране парламентскую форму правления. Как известно, «положительный» пример может быть заразительным.

Как специалист по конституционному праву, не понаслышке знающему «кухню» проводившихся в стране конституционных реформ, считаю, что в новой Конституции имеются серьезные недостатки, но их корректировка — дело будущего, с этим нельзя спешить. Тем более, что новая Конституция на сегодняшний день фактически еще не вступила в силу — в полном объеме она начнет действовать только после начала деятельности Жогорку Кенеша нового созыва и сформирования правительства. Следовательно, новая Конституция должна пройти своеобразное испытание на жизнеспособность, должна еще в «эмбриональный период» включиться в реальную политическую жизнь с ее действительными конфликтами.

Идеальных политико-правовых конструкций не бывает — это аксиома. Новая Конституция — продукт настоящего времени. Хотя она принималась в условиях кратковременного подавления одной из сторон политического процесса и во многом является «конституцией победителей», в ней содержится отпечаток компромисса. Например, глава государства избирается гражданами, что не соответствует требованиям классической парламентской формы правления, у главы государства есть право отлагательного вето в отношении законов, принимаемых Жогорку Кенешем. Причем вето парламент может преодолеть только не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов и. т.д.

Поспешная, непродуманная очередная конституционная реформа сегодня может лишь развязать цепную реакцию дестабилизации действующей правовой системы, которая и так, как говорится, «дышит на ладан». Наш собственный опыт реформ показывает, что отсутствие в обществе консенсуса делает сам процесс совершенствования Основного закона заложником баланса частных интересов — баланса, который на переходном этапе развития общества не будет устойчивым. Следовательно, любое изменение общественно-политической конфигурации приводит к быстрому устареванию недавно еще новых конституционных идей, за которым, как правило, следуют предложения о внесении новых поправок в Конституцию. Как отмечал один из мудрецов прошлого, – «многие вещи далеко не таковы, какими вначале показались». Таким образом, мы продолжим ходить по замкнутому кругу конституционных реформ. Разорвать этот порочный круг — обязанность новой власти.

Нестабильность Основного закона и возможная эскалация конфликта на конституционном поле усилят ощущение неопределенности в обществе. Непредсказуемость и конфронтационность политической ситуации может многократно и надолго увеличиться. У правящей элиты страны, увлеченной баталиями на конституционном поле, в очередной раз не останется времени и энергии на экономическое строительство. В результате процесс развития и совершенствования Конституции из механизма политической разрядки и сохранения социальной стабильности может превратиться в еще один источник конфронтации.

К большому сожалению, политические деятели, а также представители юридической общественности, причастные к формированию правовой политики, «забывают» о том, что помимо собственно внесения поправок в Конституцию, возможны и иные способы адаптации норм Конституции к реальной жизни. Прежде всего, речь должна идти о конкретизации, уточнении конституционных норм путем принятия конституционных и обычных законов — как учит нас теория государства и права. То есть можно сказать, что при этом варианте действий на самом деле Конституцию можно менять и без внесения поправок. Например, при необходимости можно было бы принять конституционный Закон (либо обычный закон) о Президенте Республики, уточнив и конкретизировав в нем статус главы государства; также можно принять соответствующий закон о Жогорку Кенеше — парламенте, и т.п. Как специалист могу утверждать, что у нас ни одна версия Конституции никогда не была реализована в полном объеме из-за того, что многие ее нормы не были конкретизированы в законах либо мы попросту не успевали приводить действующее законодательство в соответствие с Конституцией. Учитывая, что в условиях крайней общественно-политической нестабильности, высокого динамизма развития социально-экономических процессов конституционные нормы должны пройти проверку временем. Подобный механизм конкретизации, уточнения и реализации конституционных норм особо предпочтителен, поскольку позволяет обходиться без внесения поправок в действующую Конституцию.

Второй вариант конкретизации и уточнения конституционных норм — их толкование Конституционной палатой Верховного суда, что позволяет разрешать возникающие юридические казусы при применении конституционных норм.

Например, в России конституционные нормы конкретизируются, уточняются посредством принятия федеральных конституционных законов либо федеральных законов, а также путем толкования конституционных норм Конституционным судом, вследствие чего им уже два десятилетия удается преодолевать «необходимость» масштабных внесений поправок в Конституцию. Другой яркий пример — это США. Здесь любые конституционные проблемы разрешаются путем дачи соответствующего толкования Верховным судом, поэтому тамошняя Конституция действует аж с 1787 г.!

Но мы с 1996 г. избрали неразумный путь — перманентное внесение поправок напрямую в Конституцию, что в итоге привело к приданию стране имиджа несостоявшегося государства.

О насущных задачах власти

Дальнейшее становление и развитие парламентской формы правления зависит от того, как новая власть решит сложнейшие внутриполитические проблемы. Прошедшие выборы в Жогорку Кенеш подняли политическую температуру — оппоненты действующей власти вновь избрали тактику оказания давления на власти путем проведения так называемых бессрочных митингов и голодовок, отдельными политиками и представителями гражданского общества делаются безответственные заявления о насильственной смене власти. Вопреки разуму и здравому смыслу.

Сегодня первейшая обязанность вновь избранного Жогорку Кенеша, органов исполнительной власти и местного самоуправления — удержать общество от раскола по региональным признакам, уберечь страну от гражданского противостояния.

Полагаю, что при сложившейся общественно-политической ситуации в стране и речи не может быть о проведении очередной, на этот раз конституционной контрреформы.

Между тем революционные события апреля 2010 г. создали уникальную возможность для проведения реформы государства, сбалансированного распределения полномочий между органами государственной власти, повышения эффективности их деятельности, прозрачности и подотчетности институтов государства обществу, реального обеспечения гарантий прав и свобод человека. Однако следует честно признать: уверенности в том, что в полной мере предоставленный шанс будет использован — нет.

Постреволюционная власть все время шла на поводу у событий, расхлебывая последствия собственных опрометчивых решений, постоянно сваливали в кучу большие и малые дела, зато с энтузиазмом отвлекаясь на перетягивание одеяла власти, распределение полномочий и должностей. При этом необходимо иметь в виду, что за прошедшие полгода государственное строительство велось в условиях жесткого политического противостояния и майско-июньской трагедий. Принимались не самые удачные и эффективные решения и действия, что и усиливало критический настрой части населения.

Но раз мы не хотим повторения пройденного, то в первую очередь новая власть должна определиться с действительно неотложными задачами, определить стратегические цели. Пора от латания дыр всерьез перейти к выработке национальных приоритетов и приступить к их полномасштабной реализации. Усилия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо направить и на решение неотложных задач, и на достижение стратегических целей. В обществе сегодня сильны ожидания перемен, граждане надеются, что власть примет решительные меры по наведению правового порядка в государстве.

Депутаты Жогорку Кенеша, должностные лица других органов государственной власти и местного самоуправления должны всегда помнить — их мандат на власть родился по воле народа и должен служить интересам народа. Опираясь на Конституцию и законы страны каждый гражданин вправе требовать уважения к себе и к своим законным правам. Народ вправе контролировать власть и не давать ей спуску законными средствами.

Один урок из пройденного уже ясен — ответ на существующие вызовы невозможен без укрепления государства — государства в лице всех институтов и всех уровней власти. Цель: выстроить эффективно работающую современную систему государственного управления, навести порядок в работе органов исполнительной власти и местного самоуправления, остановить «расползание» и дезинтеграцию государственности. Без этого нельзя решить ни одну общегосударственную задачу ни в экономике, ни в социальной сфере. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить их эффективное исполнение, в состоянии выполнить свои обязанности: дать гарантии свободе экономической деятельности для сильных и достойно поддержать слабых, обеспечить развитие образования, науки и культуры, отстоять национальные интересы.

Несмотря на десятилетия административных реформ, мы застряли на полпути от административно-командной системы управления к современной, адаптированной к рыночной экономике, и сегодня у нас действует уродливая модель управления — гибрид двух систем. Нынешние функции государственного управления не приспособлены для решения назревших социально-экономических проблем. Предстоит реформировать всю систему исполнительной власти и местного самоуправления. Сегодня министерства, ведомства, местные органы власти живут и работают так, будто они продолжают оставаться штабами централизованных отраслей народного хозяйства советского периода. Предприятия, совхозы и колхозы давно уже приватизированы, но у министров, руководителей ведомств и акимов прежние привычки администрирования — остались. Деловой климат в нашей стране улучшается слишком медленно и на самом деле пока остается неблагоприятным. Высоки налоги и предпринимательские риски. Механизмы регистрации предприятий сложны, контролирующие органы своими проверками «кошмарят» предпринимателей. В результате наличия таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране очень сложно. И это всем хорошо известно.

Между тем, прямая обязанность государственных органов — это определение стратегических ориентиров, создание благоприятных условий для реализации и развития экономических свобод, защита права собственности, предоставление населению качественных государственных услуг и эффективное управление государственной собственностью, обеспечение безопасности и правового порядка, борьба с преступностью.

Перед новой властью стоят и другие сложнейшие задачи. Главное — вывести страну, наконец, из перманентного состояния общественно-политического кризиса, в котором мы находимся последние несколько лет. Другая, не менее важная задача — сформировать до конца текущего года новую власть на республиканском и местном уровне. Коалиционную, народного доверия — лишь бы эта власть работала на благо народа и государства. И здесь крайне важно не обмануть надежды людей, не создать избыточных ожиданий. Власть за два десятилетия независимого развития и так много потеряла на обещаниях быстрых и легких реформ. При этом умудрились утвердить государственную ложь — мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием. Только вот восстановить доверие народа к государству будет невероятно сложно.

(Продолжение следует)

Мурат УКУШОВ,
заслуженный юрист
Кыргызской Республики

11 ноября 2010 г.