Какое государство мы строим: на заметку реформаторам

Продолжение. Начало в NN 3 (372) — 4 (373).

ДЕМОКРАТИЯ – НЕ ЛОЗУНГ

Президент Казахстана Н. Назарбаев, выступая в декабре прошлого года в Москве перед студентами МГИМО заявил, что демократию нельзя ввести декретом. Несомненно, он был прав. Можно объявить себя самой демократической страной в мире или объявить о полной и окончательной победе демократии, приурочив это событие к какой-нибудь определенной дате. Но все это не заме–нит сути – отсутствия экономической и социальной базы демократии в стране. Демократия– не лозунг, а привилегия достаточно сытого и достаточно стабильного общества.

За последние 15 лет Кыргызстан прошел сквозь все мыслимые и немыслимые реформы. Весь парадокс проведенных реформ заключается в том, что, воплощаясь в жизнь, они движут общество не к демократии, не к расцвету экономики и повышению благосостояния народа, а в сторону противоположную заявленным целям. Все это вынуждает говорить не об отдельных недостатках, а о концептуальных просчетах программы реформ. Неверно избранные методы привели к искажению целей.

Представляется, что в программу реформ были изначально заложены две крупные методологические ошибки. Первая из них заключалась в том, что реформы были запрограммированы на разрушительный, скоротечно-обвальный характер (так называемая «шоковая терапия», впервые реализованная в начале 1992 года в России правительством Егора Гайдара и бездумно перенятая нашими властями). А вторая выразилась в переоценке значимости чужого, в основном, западного опыта, и, как следствие, пренебрежении собственным или опытом стран ближнего зарубежья, с которыми много десятков лет мы были связаны единой пуповиной. В начале реформ реформаторы, инициировавшие масштабные политические и социально-экономические реформы, были легкомысленными романтиками: предполагалось, что все, что надо сделать – это заимствовать хорошие институты: демократию, рыночную экономику, суды и т. п. у более развитых стран. Казалось, что введем эти институты и будем жить, как они. Это очень большой соблазн, и именно по этому пути идет большинство реформаторов. Наш печальный опыт реформ показывает, что заимствование слишком «продвинутых» институтов – стратегическая ошибка. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные на иную почву, не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т. е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны действовать.

В экономике это привело к тому, что предельно сжатый во времени процесс первоначального накопления капитала неизбежно приобрел омерзительный по своей обнаженной циничности воровской характер. Новая экономическая формация нашла свое воплощение не в трудяге-частнике, а в совсем иной малосимпатичной фигуре, нечестными путями ухватившей большие куски некогда общего пирога. Глубоко уважаемый мною общественный деятель Ишенбай Абдуразаков, на мой взгляд, очень точно передал суть данного явления: «…складывается атмосфера, психологический фон, на котором коррупционеры и криминальные фигуры становятся «положительными» героями, которым можно и даже нужно подражать». В свою очередь, государство, ошибочно отказавшись от рычагов управления экономикой, сделав разгосударствление собственности скоротечным, стихийным и полномасштабным, запустило процессы, характерные для времен «дикого» капитализма XIXвека :концентрацию собственности и капитала в руках мизерной части общества при отсутствии конкуренции, все большую поляризацию населения по уровню доходов, зачаточное состояние так называемого «среднего класса» в обществе, криминализацию экономики, рост организованной преступности.

В унисон с этим процессом была осуществлена и судебно-правовая реформа, составной частью которой является реформирование правоохранительных органов. Необходимо иметь в виду, что судебно-правовая реформа до настоящего времени осуществляется в отсутствие какой–либо утвержденной полномочным госорганом (Президентом, Жогорку Кенешем либо Правительством) концепции (программы) реформ, хотя на государственном уровне не раз признавалась актуальность ее разработки и принятия, создавались различные рабочие группы и комиссии. Следовательно, проводимой в настоящее время судебно-правовой реформе присуща бессистемность и хаотичность, реализуемые меры зависят от активности того или иного заинтересованного госоргана, например, Верховного суда, Минюста либо международных организаций, действующих в нашей стране: американского USAID, МВФ, Всемирного Банка, ОБСЕ и т. д., причем именно они диктуют характер и направление реформ. Судебно-правовая реформа, также как и экономическая реформа, носила разрушительно-обвальный характер. Начав реформу в середине 90-х годов, мы за прошедшие годы умудрились разрушить, сломать всю правоохранительную систему.  A то, что возвели ,не оправдало возлагавшиеся надежды. Даже заезжие консультанты в частных беседах откровенно признают, что советская правоохранительная система (равно как и система образования и здравоохранения, которые на сегодня практически уничтожены) была одной из самых эффективных в борьбе с преступностью. Отвергая весь опыт правового строительства советского периода, «реформаторы» выплеснули и ребенка. Между тем, в этом опыте было много такого, что заслуживает бережного отношения. Непростительной ошибкой явился отказ от простоты, доступности, демократизма, многоступенчатости прежней судебной и правоохранительной системы, от теоретических разработок советских ученых-правоведов по вопросам уголовного права и судопроизводства.

(«СЕЙ ЧИН ЕСТЬ ОКО ГОСУДАРЕВО»)

Остановлюсь на примере  реформирование органов прокуратуры

Незыблемость устоев государственности покоится на наличии структур, их цементирующих и стоящих на защите интересов государства и его граждан. К числу таких госструктур, бесспорно, относится и прокуратура.

Необходимость в полноправном влиятельном органе, призванном обеспечивать верховенство законов, надзирать за их исполнением, блюсти единую законность и правопорядок в государстве не подлежит сомнению. Важно отметить, что первый российский император Петр Великий, учреждая в 1722 году российскую прокуратуру, которая как раз-таки и является прародительницей кыргызской прокуратуры, суть должности прокурора выразил словами: «Сей чин есть око государево».

Независимость от органов власти и местного самоуправления, недопустимость вмешательства кого бы то ни было в ее деятельность предопределяют своеобразный статус органов прокуратуры в системе государственного механизма. Именно поэтому прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации единой государственной власти, обеспечивающих верховенство закона, единство законности на всей территории страны, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

К сожалению, органы прокуратуры в обществе все еще ассоциируются с органами советских времен, когда они являлись карательным «мечом» однопартийного тоталитарного государства. Однако необходимо отметить, что организация и деятельность современной прокуратуры во многом стала другой. За последнее десятилетие изменились приоритеты прокурорского надзора, во главу угла всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время первостепенное значение на всех направлениях деятельности органов прокуратуры Кыргызской Республики придается надзору за исполнением законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В основу деятельности органов прокуратуры сегодня поставлен принцип оценки ее эффективности не по количеству проведенных прокурорских проверок, а по результатам восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Это связано с тем, что именно состояние дел с соблюдением государством и его институтами прав и свобод своих граждан обеспечивают стабильность и устойчивое развитие во всех сферах общества, его нормальную жизнедеятельность, выступает основным критерием оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности общечеловеческим правовым и нравственным ценностям. Поэтому роль и значение органов прокуратуры в осуществлении демократических преобразований в обществе, в защите конституционных основ государства, в обеспечении законности и правопорядка в стране постоянно возрастает.

В последние годы в обществе, СМИ, на различных конференциях, в том числе устраиваемых международными организациями, действующими в нашей стране, идет широкая дискуссия о месте и роли органов прокуратуры. В рамках проведения судебно-равовой реформы и гуманизации уголовно-карательной политики государства предпринимаются или отчасти уже претворены в жизнь опасные попытки деформировать систему прокуратуры, подорвать принципы ее централизации и независимости, ограничить полномочия, свести их до функции поддержания обвинения в судах. К сожалению, многое из осуществленного и задуманного, например, проекты концепций реформы правоохранительных органов, подготовленных в 2006 году, определяются не практической нуждой, а каким-то болезненным стремлением полностью отрешиться от своего собственного опыта, заменив его чужими западноевропейскими либо американскими правовыми нормами и институтами. При этом следует отметить, что такая «реформа прокуратуры»,как правило, осуществляется без привлечения к этой архиважной работе самой прокуратуры, без учета мнения Генеральной прокуратуры КР.

Наши «реформаторы» с подачи заезжих консультантов постоянно ссылаются на так называемый «зарубежный опыт», причем при популяризации зарубежной практики укрепления законности и правопорядка по незнанию либо осознанно «забывают» о том, что у них другая государственная и правовая система, которая несовместима с нашей, иной менталитет людей, выше уровень политической и правовой культуры общества и т.д. Следует признать, что указанные тенденции при реформировании прокурорского надзора за последние 10–12 лет негативным образом отражаются на эффективности деятельности органов прокуратуры, у сотрудников проявляется чувство растерянности, происходит потеря профессионального интереса, в сознание проникает равнодушие, безразличие к профессиональному долгу, повысилась текучесть кадров.

Сторонники резкого ограничения сферы деятельности прокуратуры часто ссылаются на опыт зарубежных стран, где, якобы, функции прокуратуры ограничиваются лишь её участием в суде в качестве гособвинителя. Однако, как показывают исследования российских ученых, реальная практика, законодательство стран с высокоразвитой рыночной экономикой и богатыми правовыми традициями показывают, что это далеко не так. Достаточно сослаться на опыт США, Японии и Франции, где функции прокуроров, по крайней мере, не меньше, чем у их коллег из стран-членов СНГ. Например, в Японии, добившейся наилучших результатов в борьбе с преступностью, функции прокуратуры достаточно обширны. Это расследование уголовных дел; разрешение ряда категорий дел по существу без передачи дел в суд; поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначаемых судом.

Показателен опыт развития прокуратуры в новой политической и экономической ситуации в бывших соцстранах Восточной Европы. Здесь до начала 90-х годов вся правовая система, включая прокуратуру, строилась по образу и подобию существовавшей в СССР системы. В период развития рыночных отношений страны Восточной Европы коренным образом перестроили свои правовые системы по западным моделям. В то же время эта переориентация практически не коснулась прокуратуры, поскольку она оказалась наиболее действенным инструментом обеспечения законности и правопорядка. Например, в Польше, как и в прежние годы, прокуратура осуществляет: проведение предварительного следствия или надзора за ним; предъявление исков в уголовных и гражданских делах; а также участие в судебном процессе в качестве стороны,как в уголовных, так и гражданских делах; контроль за надлежащим и единообразным применением права в суде, а также в административном процессе; надзор за исполнением наказаний и предварительным заключением; обжалование в суд решений административных органов, противоречащих закону; координацию деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью; правовую экспертизу проектов нормативных актов.

Анализ действующего законодательства о прокуратуре России, Украины, Узбекистана, Казахстана и Беларуси показывает, что функции прокуратуры в этих странах стали более обширными, чем даже в советский период. Например, не далее как в мае-июне 2007 года в России внесли изменения в Закон о прокуратуре, учредив Следственный комитет при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Конечно, в мире есть немало стран, находящихся за тридевять земель, где объем полномочий прокурора иной, более или менее обширный, чем в Кыргызстане. Но это вовсе не означает, что именно по этим меркам нам надо шить свои одежды. Нельзя стать другим человеком, надев на себя чужой костюм. Во всех отношениях ошибочно игнорировать тот факт, что органы прокуратуры за рубежом развивались и существуют в принципиально иных исторических, экономических и политических условиях, нежели в Кыргызстане.

Институт прокурора является частью исторического развития каждой страны. Не существует и не может существовать такой модели прокурора, которая была бы образцом для систем юстиции всех стран. Полагаем, что этой аксиомой должны руководствоваться те лица, которые занимаются вопросами реформирования правоохранительных органов и,в частности, прокуратуры.

Целью реформы должно стать утверждение авторитета Закона в государстве и обществе. Для этого необходимо сохранение для государства прокурорской системы со сложившимися функциями и полномочиями.

Укушов М.К., заслуженный юрист КР