Административные барьеры в строительном бизнесе

Обзор Всемирного Банка

В последнее время при освещении инвестиционного климата и возможностей для развития бизнеса в Кыргызстане аналитики часто прибегают к сравнениям с другими странами ближнего и дальнего зарубежья.
Аргументы против таких сравнений, часто основанные на пресловутых «особенностях развития», не всегда могут приниматься всерьез хотя бы по причине глобализации, ставящей Кыргызстан в один статистический ряд с остальными представителями мирового сообщества. А у международных финансовых институтов давно уже выработана система критериев оценки благоприятности для развития бизнеса в той или иной стране.

Возрастающий интерес потенциальных инвесторов к Кыргызстану, как среди ближайших соседей, так и у капиталистов с мировым именем, заставляет расширять спектр аналитической информации как о возможных перспективах вложения денег в республику, так и о возможных рисках, связанных с этим.

Цель данной статьи — стать одним из таких аналитических материалов, характеризующим не столько общие параметры инвестиционной привлекательности страны, сколько некоторые из аспектов административных рисков, связанные с конкретной и очень важной отраслью — строительством.

По данным Всемирного Банка, за последние 3 года уже 42 страны провели реформирование своего законодательства касательно лицензирования строительных работ. И эта тенденция не случайна. Строительство всегда являлось «передовым рубежом» вложений капитала. И многие страны, осознавая политическое и экономическое значение развития строительной отрасли, пытаются максимально облегчить бюрократические процедуры, часто серьезно затрудняющие развитие отрасли.

Тот же Всемирный Банк использует собственные критерии для оценки доступности и быстроты получения разрешительных документов для строительства, и результаты этих оценок публикуются с целью сделать информацию об инвестиционной привлекательности страны для широких кругов мировой общественности.
Публикуемые в ежегодном обзоре «Ведение бизнеса» («Doing Business»), подготавливаемом Всемирным Банком в сотрудничестве с Международной Финансовой Корпорацией, среди прочих показателей, эти критерии, как правило, включают:

— количество процедур в процессе получения лицензии;
— сроки получения лицензии;
— затраты на получение лицензии.

Для анализа принимается стандартная ситуация, когда запланированное строительство (в качестве объекта используется склад) соответствует всем положениям по зонированию и строительству, т.е. не требуется дополнительных процедур по урегулированию спорных вопросов.

При этом анализ (обследование) по разрешительным документам учитывает все процедуры, которые официально предъявляются к предпринимателю в строительном секторе при строительстве. Это включает получение всех необходимых лицензий и разрешительных документов и осуществление любых необходимых уведомлений, проверок и представление документов (планы и карты) соответствующим органам для законного строительства. Обследование также изучает процедуры, связанные с подсоединением к коммуникациям, таким, как электричество, телефон, водопровод и канализация. Рассчитываются затраты и сроки, необходимые для осуществления каждой процедуры при нормальных обстоятельствах. Включены все официальные платежи, связанные с законным осуществлением процедуры. Срок учитывается в календарных днях. Обследование предполагает, что предприниматель знает обо всех существующих положениях и не использует посредника для осуществления процедур, если это не требуется законом.

Кроме того, для чистоты анализа и сопоставимости его по странам, использовались данные для компаний с одинаковыми экономическими параметрами и одинаковые размеры и характеристики возводимого объекта.
Теперь о результатах столь тщательно проработанного обследования применительно к КР в 2006-2007 гг.

К огромному сожалению, практически по всем из перечисленных критериев Кыргызстан находится, увы, далеко не на первом месте.

Так, по совокупности указанных критериев, Кыргызстан помещен на 152 место из 178 стран.

В разрезе же этих критериев, картина выглядит следующим образом:

— количество процедур в процессе получения лицензии у нас — 20. Здесь мы явно отстаем от находящейся на первом месте Дании с ее шестью процедурами, и даже Чада (9) и Кении (10), а также Грузии (12) находящейся на 11 месте, зато опережаем Китай (37) и Казахстан (38). Замыкает список аутсайдеров Россия с ее немыслимыми 54 процедурами;

— сроки получения лицензии у нас укладываются в 218 дней (или более семи месяцев), что намного дольше находящейся на 1-м месте Кореи (34 дня), США (40 дней) или Вануату (51), зато быстрее все той же России (704 дня), Зимбабве (952 дня) и, наконец, занимающего последнее место Гаити (1179 дней или более трех лет!);

— затраты на получение лицензии, измеряемые в относительных величинах — процентах к валовому национальному продукту (ВНП) на душу населения составляют у нас 544,4%. Это значительно отличается от находящихся на первом месте Объединенных Арабских эмиратов (1,5%), Тринидада и Тобаго (5,9%), а также Австралии (13,2%), Соединенных Штатов (13,4%) и, что интересно Грузии (28,9%). На последних местах в рейтинге по данному показателю находятся Зимбабве (11 799%), Афганистан (21 231%) и Либерия (61 049%).

Публикуемый в «Doing Business» рейтинг, безусловно, является показателем для потенциальных инвесторов. И если для них нет ничего удивительного в отставании нашей страны от США или Австралии, где инвестиции носят устоявшийся характер, то отставание от таких стран «развивающегося лагеря», как Кения, Чад или Вануату могут неизбежно подвести к мысли о целесообразности сотрудничества.

Вместе с тем, существуют некоторые факторы, которые могут компенсировать негативный аспект низких оценок. К таковым можно отнести темпы развития бизнеса, наличие неосвоенных ниш рынка или перспективы развития отдельных отраслей, где строительство играет не последнюю роль. Возможно, поэтому Россия с ее низкими рейтингами по забюрократизированности разрешительной системы продолжает оставаться довольно привлекательной как для западных инвесторов, так и для инвесторов из СНГ.

С другой стороны, любые чрезмерно обременительные процедуры открытия бизнеса связаны с высоким уровнем коррупции, в особенности в развивающихся странах. Практически каждая процедура — это точка контакта,— возможность для извлечения взятки. Эмпирический анализ показывает, что обременительные положения по открытию бизнеса часто не связаны с повышенным контролем за качеством строительства, не делают работу более безопасной и не снижают загрязнение окружающей среды. Они сдерживают частные инвестиции, вынуждают большее количество людей работать в неформальной экономике, увеличивают потребительские цены и способствуют коррупции.

Преодоление искусственных барьеров на пути развития ключевых отраслей, а, стало быть, и экономики в целом, с каждым годом становится все более решаемой задачей, если перестать все время оглядываться на «особенности» затянувшегося «переходного периода». На сегодняшний день экономическое развитие Кыргызстана, развитие бизнес-среды, помощь международного сообщества в организации финансовой и правовой поддержки бизнеса, позволяют обратить пристальное внимание на организационные аспекты разрешительной системы с целью ее оптимизации и упрощения.

Рассматриваемый нами обзор Всемирного Банка, вместе с констатацией статистики, включает и «рецепты» для разрешения таких проблем, основанные на положительном опыте реформ в разных странах.
К основным составляющим реформирования могут относиться:

— сокращение количества требований, связанных с получением лицензий;

— облегчение доступа к информации;

— внедрение приложений, позволяющих подачу заявлений на получение  лицензий  через  Интернет;

— ограничение частоты проверок;

— консолидация процесса согласования для упрощения выдачи лицензий.

При этом, рассматривая подробно упомянутые направления, для каждого из них можно отметить следующие основные моменты:

Сокращение количества требований, связанных с получением лицензий, как правило, требует согласованной работы целого ряда министерств и ведомств. Существуют два способа добиться такого сокращения. Первый способ подразумевает, что обязанность по осуществлению сокращения будет возложена на Министерство финансов или Правительство, поскольку все министерства, бюджеты которых, зависят от этих органов, активно сотрудничают с ними. Второй способ — обязать министерства выполнять целевое сокращение административных затрат, связанных с выдачей лицензий, регулирующих строительство, и создать систему оценки эффективности в целях обеспечения сокращения затрат. Эта мера обеспечивает ответственность регуляторных органов.

Так, например, Нидерланды, в которых эта реформа была проведена наиболее эффективно, реализовали оба способа. Правительство поставило целью уменьшить бремя административных расходов на 25% до 2007 года. Обязанность по достижению этой цели была закреплена за Министром финансов, которое отчитывалось перед парламентом каждые 6 месяцев. Министерствам, которые неохотно шли на сотрудничество в этом процессе, был урезан бюджет. Независимое агентство под названием Совещательный совет по административным расходам было создано для ведения мониторинга прогресса в выполнении широкого освещения ситуации. В результате реализации этой программы ожидается экономия средств на сумму 4 млрд. евро. Экономия средств только в результате оптимизации налоговых требований составляет примерно 600 млн. евро. Голландские предприниматели сэкономили 11,3 млн. евро после упрощения процесса получения лицензий на строительство.
А уже упомянутая нами Кения, переняв голландский опыт и активно работая в этом направлении, на сегодняшний день располагает планами по сокращению 427 нецелесообразных лицензий, став первой африканской страной, демонстрирующей, что и бедные страны могут извлечь выгоду из упрощения разрешительной системы.

Облегчение доступа к информации в разных странах реализуется в различных формах. В Китае, например, госпредприятия, предоставляющие услуги населению, обязаны опубликовывать через Интернет информацию о ценах на услуги, сроках выдачи лицензий, способах оформления жалоб. Другой способ экономии времени предпринимателей — помочь им разобраться в процессе оформления всей документации для получения разрешения путем опубликования всей информации касательно форм и требований, включая таблицы пошагового выполнения процедур в муниципальных офисах. При использовании этого подхода в Латвии сроки оформления сократились на два месяца. А в Македонии, в рамках недавних реформ, муниципальные власти 84 городов получили программу по электронному оформлению перечня разрешений для проведения строительства вместе с документами и руководством для пользования.

Внедрение приложений, позволяющих подачу заявлений на получение лицензий через Интернет. В Сингапуре строительные компании подают все свои заявления на получение разрешений через Интернет. Девелоперы в Австрии, Дании, Исландии, Малайзии, Норвегии и Соединенных Штатах также заполняют заявления через Интернет. Некоторые развивающиеся страны с соответствующей Интернет-инфраструктурой, такие, как Сальвадор, Гондурас и Мексика, также внедряют электронные системы подачи заявлений. Эта реформа позволяет сохранить время, как предпринимателей, так и должностных лиц государственных органов, а также устраняет контакт между ними, сокращая соответственно возможность получения взяток.

Ограничение частоты проверок также является одной из мер, снижающей возможность личного контакта с чиновником, и экономящей время строителей. В Буркина-Фасо проверяющие посещают строительные площадки с двухнедельной периодичностью и собирают сборы в размере 240 долларов. В Дании и Сингапуре выполняется только одна проверка, и проводится она бесплатно. Но никому и в голову не придет утверждать, что здания в Копенгагене и Сингапуре менее безопасны, чем в Уагадугу.

Проверки необходимы для обеспечения качества строительных работ. Однако во многих странах сборы и штрафы, связанные с проверками рассматриваются в качестве значительного источника бюджетных поступлений. Но если такая тенденция имеется, она должна быть изменена. Недавние исследования показывают, что отмена нецелесообразных и лишних процедур может повлиять на увеличение объема поступлений. Та же Кения предоставила информацию о повышении поступлений до 33% после упразднения нескольких десятков разрешений на местном уровне.

Одним из способов повышения эффективности проверок является их приватизация. Это было выполнено совсем недавно в Чешской Республике путем создания новой независимой профессии — уполномоченного проверяющего. Через найм уполномоченного проверяющего предприниматель может ускорить процесс оформления разрешения и сэкономить до пяти недель. Проверяющий выдает сертификат, подтверждающий, что проектная документация соответствует Строительному кодексу и что сооружение здания выполнимо.

Отдельно можно привести наилучший опыт реформирования лицензионно-разрешительной системы в Грузии, занимающей 11 место из 178 стран по рейтингу «Ведение бизнеса» в сфере лицензирования. Раньше Грузия была на уровне такой страны, как Зимбабве, занимающей 172 место из 178 стран. Только 3 года назад получение разрешительных документов на строительство в Тбилиси составляло 29 различных процедур. Нелегальная строительная деятельность была широко распространена. В 2004 году менее чем 45% строящихся объектов в Тбилиси имели разрешительные документы. Но ситуация изменилась. Грузия стала одной из первых в рейтинге стран, которые провели реформы в лицензионно-разрешительной сфере, сократив за последние 3 года виды лицензируемой деятельности с 909 до 159. В строительной отрасли в Грузии был введен принцип «единого окна по лицензированию», правило «молчание — знак согласия» и четко установлены временные сроки. Таким образом, число процедур для строительства склада сократилось до 12. И время, требуемое для прохождения всех процедур, сократилось до 3 месяцев. Результат: в 2006 году число выданных строительных разрешений было на 151% выше, чем в 2005 году и на 370 % выше, чем в 2004 году.

Любые реформы в области регулирования требуют изменения не только законодательных и нормативных актов, но и мотивационной психологии, как для госслужащих, так и для тех, кто пользуется их услугами. Игнорирование этого фактора часто приводит к возникновению эффекта так называемого ползущего возвращения регулирования.
Думается, что в Кыргызстане есть все предпосылки для институционального развития гибкой и простой системы разрешительных процедур, создание которой, наряду с другими позитивными сдвигами, поставит нашу республику в один ряд со странами, чья инвестиционная привлекательность не вызывает сомнений. В 2007 году в республике были предприняты реальные шаги по определению политики и мер, направленных на повышение инвестиционного климата.

Так, Президентом КР 16 мая 2007 года утверждена Стратегия развития страны на 2007-2010 годы, согласно которой в целях совершенствования регуляторной разрешительной системы будут предприняты следующие меры:

— инвентаризация и анализ эффективности лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

— совершенствование законодательства в сфере регулирования земельных и градостроительных отношений;

— ревизия нормативных правовых актов, регулирующих выдачу разрешений и внесение в них дополнений и изменений в целях устранения противоречий законодательству КР;

— упрощение административных процедур согласования новых строительных проектов, получения разрешительной документации и контроля над осуществлением строительства жилых домов;

— устранение дублирования полномочий госорганов, осуществляющих выдачу разрешительных документов;

— привлечение инвесторов путем усиления правовых гарантий землепользования и застройки, переход от административного целевого предоставления участков к регулированию землепользования и застройки на принципах правового зонирования за счет установления градостроительных регламентов по видам и параметрам застройки.

Также Курманбеком Бакиевым 23 июля 2007 года был подписан Указ о некоторых мерах по оптимизации разрешительно-регулятивной системы в КР, согласно которому, в целях упорядочения сферы госрегулирования предпринимательской деятельности, сокращения количества разрешительных документов, несоответствующих законодательству и неориентированных на рыночную экономику, оптимизации разрешительно-регулятивной системы, введена процедура анализа регулятивного воздействия разрешительных нормативных правовых актов на предпринимательскую деятельность, посредством которой будет осуществляться дальнейшее устранение административных препятствий и ограничений в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Не так давно, 25 января 2008 года, был проведен Инвестиционный совет при Президенте КР, на котором рассматривался вопрос развития государственной политики в области строительства и оптимизации лицензионно-разрешительной системе инвестиционно-строительного процесса.

Деятельность Проекта USAID по улучшению бизнес-среды направлена, в первую очередь, именно на снижение регуляторной и административной нагрузки на субъекты предпринимательства посредством работы с госорганами по упрощению регуляторных процессов и совершенствованию коммерческого законодательства. Целью работы Проекта является 25% улучшение в рейтинге «Ведение Бизнеса», составляемого Всемирным Банком по индикатору регуляторного качества.